Dublin II

ou les angles morts d’une réglementation commune

Le 30 mai 2008, lors d’une conférence de presse en Autriche et à quelques semaines de prendre la présidence de l’Europe, Nicolas Sarkozy déclarait : « Nous sommes vingt-sept démocraties, est-il normal qu’un réfugié politique puisse déposer vingt-sept dossiers dans vingt-sept pays différents ? » Le fait est pourtant qu’il ne le peut pas, de sorte que les propos présidentiels témoignent surtout d’une assez mauvaise connaissance des règles qui encadrent les demandes d’asile en Europe.

Dès la fin des années 1980, la disparition annoncée des frontières dans le cadre de l’espace Schengen a suscité la crainte que les ressortissants des pays tiers abusent d’une liberté de circulation dont seuls les communautaires devaient être les bénéficiaires. Son actualisation s’est donc accompagnée de l’établissement d’un système de régulation des demandes d’asile au niveau européen. Une telle systématisation fera successivement l’objet de la convention de Dublin de 1990 et des règlements Dublin II des 18 février et 2 septembre 2003, lesquels s’appliquent dans tous les États membres de l’Union européenne ainsi qu’en Norvège et en Islande.

Le dispositif dit « Dublin II » a pour objectif de répondre aux trois problèmes que les États membres de l’espace Schengen associent à la question de l’asile. Le premier est celui que posent les migrations secondaires des demandeurs d’asile, et auquel est parfois accolé le nom d’« asylum shopping ». Il s’agit de l’hypothèse où un demandeur d’asile entré dans un État de l’espace Schengen décide néanmoins de déposer sa demande dans un autre État membre, parce que les conditions d’accueil lui paraissent plus favorables. Le deuxième problème visé par les règlements Dublin II concerne la gestion des demandes d’asile multiples au sein de différents États membres. Quant au troisième, celui dit des « réfugiés sur orbite », il porte sur les candidats à l’asile dont aucun État n’entend instruire la demande.

Les objectifs poursuivis par les règlements Dublin II consistent alors à faire en sorte que toutes les demandes soient effectivement instruites, mais aussi à garantir que les requérants ne puissent formuler qu’une seule demande au sein de l’espace Schengen. À cette double fin, les textes établissent des critères destinés à déterminer l’État responsable de l’instruction de la demande d’asile et prévoient le renvoi du demandeur vers le pays où il est autorisé à entreprendre sa démarche.

En principe, l’État désigné comme responsable est celui qui a permis au demandeur d’asile de pénétrer sur le territoire européen. C’est donc à l’État membre qui a délivré au demandeur un titre de séjour ou un visa en cours de validité qu’est dévolue la responsabilité d’instruire la demande d’asile. Au cas où le demandeur est titulaire de plusieurs permis ou visas, sera reconnu responsable l’État qui a reconnu le droit de séjour ou le visa le plus long ou, en cas de durée de validité identique, celui qui a délivré le permis dont l’échéance est la plus lointaine. Enfin, si le demandeur est entré irrégulièrement dans l’espace européen, c’est l’État membre dont il a franchi la frontière illégalement qui est considéré comme responsable.

Si ce mode d’identification de l’État compétent pour instruire une demande d’asile constitue la règle générale, il est néanmoins des circonstances où il ne s’applique pas. Ainsi, lorsqu’un membre de la famille du demandeur d’asile possède déjà la qualité de réfugié ou a déposé un dossier à cette fin dans un État membre, c’est à ce dernier qu’il revient d’examiner la demande. Par ailleurs, si un demandeur a séjourné au moins six mois en situation irrégulière dans un État membre, celui-ci est tenu pour responsable de l’instruction de sa demande, tout comme l’État membre qui tolère sciemment la présence irrégulière d’un ressortissant d’un pays tiers pour plus de deux mois.

À ces dispositions s’ajoute encore une clause de souveraineté qui énonce que tout État appartenant à l’espace Schengen peut accepter, à la demande d’un autre État membre, de traiter une demande d’asile dont il n’est pas responsable à titre humanitaire, pour autant que le demandeur y consente. Enfin, lorsque aucune des circonstances listées ci-dessus ne s’applique, le premier État membre auprès duquel la demande a été présentée est considéré comme responsable de l’examen. Dans tous les cas, les règlements précisent que si le demandeur d’asile ne se trouve pas dans l’État désigné comme responsable de l’examen de son dossier, il doit y être transféré.

Présenté de la sorte, Dublin II recouvre des procédures relativement simples et de bon sens, qui n’oublient personne et préviennent toute fraude. Concrètement toutefois, sa mise en oeuvre se révèle plus compliquée. Le bon fonctionnement de la réglementation requiert en effet que les lois et les pratiques des États parties en matière d’asile reposent sur des normes communes. Or, tant les législations que les usages des administrations varient fortement d’un pays à l’autre, de sorte que les demandeurs d’asile demeurent soumis à des traitements différents dans l’Union européenne.

Ainsi constate-t-on que, dans certains pays de l’UE, le taux de reconnaissance du statut de réfugié est proche de zéro, alors que, dans d’autres, il avoisine les 50 %. Par conséquent, le souci manifesté par un demandeur d’asile de choisir un pays où il a quelque chance d’obtenir un statut de réfugié relève moins de l’asylum shopping que d’une stratégie de survie. Deux exemples permettent d’illustrer les contrastes entre les traitements nationaux du droit d’asile et, par conséquent, de faire ressortir les carences du dispositif Dublin II.

En 2007, le taux de reconnaissance du statut de réfugié en Grèce s’élevait à 0,61 %. Le 19 avril 2007, ce pays a d’ailleurs été condamné par une décision de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) pour non-respect de la directive 2003/9/CE du Conseil du 27 janvier 2003, relative aux normes minimales d’accueil des demandeurs, et il fait désormais l’objet d’une nouvelle procédure entreprise par la Commission européenne. Pour sa part, la Norvège a tiré les conséquences du non-respect par la Grèce de ses obligations internationales et européennes en matière d’asile : le 7 février 2008, les autorités norvégiennes ont en effet décidé de suspendre provisoirement tout transfert de candidats au refuge vers ce pays en raison de « possibles violations des droits des demandeurs d’asile ». Le 21 avril 2008, la Finlande a pris une décision similaire.

À l’instar des gouvernements d’Oslo et d’Helsinki, les associations françaises de protection des étrangers ont, elles aussi, demandé à Brice Hortefeux de faire jouer la clause humanitaire pour suspendre les transferts de demandeurs d’asile vers la Grèce. Toutefois, dans une lettre adressée au directeur général de France Terre d’Asile, le ministre de l’Immigration a refusé de procéder à cette suspension. À l’appui de ce refus, il a cité la relative rareté de ces renvois (60 transferts au titre de l’année 2007 et 14 pour les deux premiers mois de 2008, mais aussi les promesses des autorités grecques — lesquelles se seraient engagées à conformer leur législation aux normes européennes — et enfin la faculté laissée à chaque préfet de faire jouer au cas par cas la clause de souveraineté mentionnée plus haut.

Outre la Grèce, la Pologne est un autre pays européen où les demandeurs d’asile ne sont pas toujours bien accueillis. Le territoire polonais représente pourtant le principal point d’entrée en Europe des réfugiés en provenance de Russie, via l’Ukraine ou la Biélorussie. Or, même si l’adhésion de la Pologne à l’Union européenne a permis d’améliorer sensiblement la politique d’asile des gouvernements de Varsovie, les conditions d’accueil des demandeurs d’asile tchétchènes en Pologne continuent à poser de nombreux problèmes : le taux de reconnaissance du statut de réfugié demeure très bas pour les Tchétchènes [1], les demandeurs d’asile repris en charge dans le cadre du dispositif Dublin II sont placés en détention et leur demande est automatiquement jugée « manifestement infondée » ; l’hébergement, l’accès au soin et la scolarisation des enfants tchétchènes ne sont pas garantis.

Plus grave encore, en vertu des accords de réadmission, notamment avec l’Ukraine, il existe un risque que des Tchétchènes, conformément aux règlements Dublin II, soient renvoyés vers ce pays, et de là, vers la Russie — par la voie d’accords de réadmission entre ces trois pays. Dès lors, pour toutes ces raisons, et sous la pression concertée du Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (UNHCR), du Conseil européen pour les réfugiés et les exilés (ECRE) et de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), le placement sous procédure Dublin des demandeurs d’asile tchétchènes a été suspendu au cours du second semestre 2007. Dans un courrier du 19 septembre 2007 au directeur de Forum Réfugié, Brice Hortefeux affirmait : « J’ai l’honneur de vous informer que dans le discours que j’ai tenu devant les préfets le 10 juillet dernier[…] j’ai clairement indiqué qu’une réadmission vers la Pologne au titre du règlement de Dublin n’était pas souhaitable à ce stade. »

Cependant, dans une note envoyée le 19 décembre 2007 [2], Jean-Pierre Guardiola, chef de service chargé de la sous-direction des étrangers et de la circulation transfrontière au ministère de l’Immigration, a recommandé aux préfets d’examiner à nouveau les demandes d’asile des Tchétchènes ayant transité par la Pologne dans les conditions du droit commun, c’est-à-dire de reprendre l’application normale du dispositif de Dublin II en ne faisant jouer la clause humanitaire qu’à titre exceptionnel.

Les conditions d’accueil des réfugiés tchétchènes en Pologne n’ont pourtant pas évolué. Mais, par ailleurs, la Pologne a fait son entrée dans l’espace Schengen le 21 décembre 2007. Faut-il penser que la crainte d’une arrivée massive de demandeurs d’asile tchétchènes aurait suffi à étouffer les bonnes résolutions du ministre ?

Comme en témoignent les pratiques des gouvernements grecs et polonais, le dispositif de Dublin n’est pas toujours fait pour rassurer les demandeurs d’asile qui y sont confrontés. Pour autant, la plupart des États européens —et parmi eux l’État français — continue à en faire une stricte application, préférant se débarrasser à bon compte du fardeau que représentent les candidats au statut de réfugié que leur garantir une protection effective.

Notes

[1]En 2006, 5,7 % des demandeurs reconnus réfugiés et 28 % admis en « séjour toléré », selon Forum Réfugié.

[2]comitetchetchenielyon.unblog.fr

Lire également
Les objectifs du ministre
Eux et nous
Les enfants d’Éloi
La technologie du soupçon
Contact
Nous contacter
Lettre d'informations
recevez par mail l'actualité de Cette France-là. S'inscrire.