Influences et convergence

La France et l’Europe

 La coopération en matière de contrôle des frontières et de lutte contre l’immigration irrégulière

Si les deux premiers volets du programme de Tampere n’ont pas rempli leurs promesses initiales, il est vrai qu’à l’inverse le troisième, qui concerne les politiques de contrôle des frontières et d’expulsion des étrangers en situation irrégulière, va être l’occasion d’un activisme européen remarquable. Sans doute la directive sur les normes minimales en la matière peut-elle être rapprochée des exemples précédemment évoqués, avec des protections tellement basses que non seulement elles en deviennent inefficaces mais aussi ont pour effet de favoriser un nivellement par le bas. Cependant, force est de constater que sur ce sujet les États membres et l’Union européenne ont su utiliser d’autres mécanismes — financiers, opérationnels, juridiques ou diplomatiques — pour développer une politique ambitieuse [2].

Deux préoccupations dominent ces différents programmes : il s’agit, d’une part, de contrôler tant les frontières que les étrangers et, d’autre part, de faciliter les procédures de renvoi. Du côté du contrôle des frontières, l’action de l’Union européenne est particulièrement visible dans l’instauration d’une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne, aussi appelée Frontex. Cette agence, créée en 2004 par le Conseil, a vu ses moyens et ses missions se renforcer, notamment du fait des accords passés avec certains pays d’émigration et de transit. De tels accords permettent aux patrouilles européennes de naviguer dans leurs eaux territoriales pour intercepter les embarcations qui en partent. Ils lient notamment l’Europe au Maroc, à la Mauritanie ou encore au Cap-Vert.

L’Union européenne apporte également un soutien financier à certains programmes nationaux, comme le SIVE (Sistema Integrado de Vigilancia Exterior) espagnol, système de contrôle maritime et terrestre des côtes du sud de l’Espagne. Ce dispositif créé en 1998 a vu ses moyens techniques se développer considérablement grâce au soutien financier européen : radars, caméras thermiques et à infrarouge, capteurs sensoriels, unités d’intervention rapide et camps d’enfermement sont censés offrir un « blindage électronique ». Sans doute ce dispositif coûteux a-t-il surtout eu pour effet, du moins à ce jour, de modifier les trajectoires des embarcations en les contraignant à choisir des voies toujours plus longues et dangereuses ; il est toutefois prévu que la Grèce s’équipe à son tour d’un dispositif du même genre, avec le soutien de l’Union européenne.

On aurait pourtant tort de croire que le contrôle des migrations souhaité par l’Union européenne se limite aux frontières : il se déploie en effet tant à l’intérieur du territoire européen que vers l’extérieur. Au sein même de l’Europe, il convient de rappeler le développement et la communautarisation du fichage des étrangers : système d’information Schengen de deuxième génération (SIS II), système d’information sur les visas (VIS) ou encore Eurodac, qui est une base de donnée biométrique des demandeurs d’asile. Par conséquent, il importe de comprendre la création de fichiers français comme Éloi dans le contexte d’une européanisation des fichiers, et tout particulièrement en matière d’immigration.

Quant à l’extérieur, certains États membres plaident depuis plusieurs années pour la création hors du territoire européen de camps où seraient examinées les demandes d’asile des réfugiés en route vers l’Europe. Les promoteurs d’un tel projet sont toujours prompts à saisir les opportunités qu’offre l’actualité, soit en l’occurrence les drames médiatisés liés aux migrations, pour en justifier l’utilité par des considérations sécuritaires et humanitaires. Le Premier ministre britannique, Tony Blair, profita ainsi de la fenêtre médiatique ouverte par la fermeture de Sangatte pour appeler en février 2003 à la constitution de tels dispositifs d’enfermement, appelés « zones de protection », même si ce projet devait être rejeté en juin de la même année par le Conseil européen réuni à Thessalonique. Un an plus tard, c’est l’affaire du bateau Cap Anamur [3] qui offrit à l’Allemagne et à l’Italie l’occasion de relancer ce projet. Une fois encore, la proposition a été provisoirement abandonnée au niveau communautaire, faute d’accord entre les ministres de l’Intérieur des cinq plus grands pays européens, réunis au sein du G5, à Florence, les 17 et 18 octobre 2004.

Cependant, la levée de l’embargo visant la Libye par l’Union européenne, seulement quelques jours plus tôt, a pu être interprétée comme un blanc-seing accordé à l’Italie dans ses projets d’externalisation du contrôle des migrations. En effet, les autorités de Rome avaient ouvertement multiplié, pendant tout l’été, les contacts avec le chef de l’État libyen pour installer sur son territoire des camps destinés à la rétention des migrants [4].

À côté de cet axe de contrôle des migrations, le volet répressif de la politique européenne s’attache également à faciliter les procédures d’éloignement. Pour ce faire, l’Union européenne a par exemple mis en place le financement d’expulsions groupées entre plusieurs États membres, communément appelées « charters européens » [5]. Mais, plus qu’aux questions matérielles, l’Union européenne s’est surtout intéressée aux laissez-passer consulaires nécessaires pour expulser les étrangers ne disposant pas d’un passeport.

La stratégie européenne a consisté à multiplier les accords de réadmission : les États partie à ces traités s’engagent non seulement à réadmettre, sans autre formalité, leurs propres ressortissants interpellés en situation irrégulière en Europe, mais parfois aussi les ressortissants de pays tiers qui auraient transité par leur territoire. L’Union européenne elle-même peut négocier des accords de réadmission. Le Conseil européen de Séville, en 2002, a d’ailleurs décidé que tout accord — économique, culturel ou commercial — doit désormais comporter de telles clauses de réadmission. C’est ainsi que, depuis 2000, des discussions sont engagées avec le Maroc, pays stratégique du fait de sa situation géographique, qui négocie âprement les termes du volet « réadmission des ressortissants de pays tiers » [6].

Ces accords, qui sortent du domaine de la gestion des frontières, sont désormais intégrés à la politique extérieure de l’Union européenne : celui de 2000, la liant aux États ACP (79 pays d’Afrique, Caraïbes, Pacifique) et qui comprend plusieurs piliers (politique, commercial, développement, etc.), inclut une clause standard de réadmission selon laquelle tout accord négocié avec un des États ACP implique que cet État accepte de réadmettre ses ressortissants sans autre formalité et de négocier des accords de réadmission des autres étrangers.

Notes

[2]Claire Rodier, « Y a-t-il une politique migratoire européenne ? », L’État du monde, La Découverte, 2008.

[3]Le 11 juillet 2004, ce bateau d’une ONG allemande est autorisé « pour raisons humanitaires » à accoster en Sicile, vingt jours après avoir sauvé les 37 passagers d’un bateau pneumatique en perdition dans les eaux internationales entre la Libye et l’île de Lampedusa. Pendant ces trois semaines, l’Italie, Malte et l’Allemagne se sont renvoyé la balle, au mépris des conventions internationales, tout en reconnaissant qu’il s’agissait d’une « urgence humanitaire », à laquelle il leur était impossible de répondre sans risquer d’instaurer un « dangereux précédent qui ouvrirait la voie à de nombreux abus ». Voir le dossier sur le site de migreurop

[4] « UE-Libye - Des milliers d’étrangers encore détenus », Claire Rodier, Libération (Rebonds) du 27 août 2007.

[5]Conseil justice et affaires intérieures du 29 avril 2004.

[6]Le réseau migreurop vient de lancer un groupe de travail sur les accords de réadmission