L’appréciation du préfet

efficacité et souplesse en milieu préfectoral

Tout étranger souhaitant résider régulièrement en France, que ce soit pour rejoindre sa famille, travailler, se faire soigner, étudier ou fuir une situation difficile dans son pays d’origine, doit déposer une demande de titre de séjour auprès de la préfecture du département où il est domicilié. En vertu du pouvoir d’appréciation qui leur est conféré, les agents préfectoraux et, au-dessus d’eux, les préfets, jouent donc un rôle crucial dans le sort qui est réservé aux démarches entreprises par les candidats à l’immigration. Sans doute est-ce de fort longue date qu’ils exercent une telle responsabilité : la création d’une « carte d’identité d’étranger » délivrée par le préfet remonte en effet à la Première Guerre mondiale. Il reste que l’une des inflexions les plus remarquables de la politique impulsée par Nicolas Sarkozy — en tant que ministre de l’Intérieur et président de la République — concerne l’extension mais aussi la valorisation de l’autonomie préfectorale.

 Le sens d’une autonomie

De la Libération jusqu’au milieu des années 1970, les préfectures disposaient déjà de latitudes considérables en matière de gestion des flux migratoires. Toutefois, leurs prérogatives témoignaient surtout de la contradiction peu avouable entre la lettre de l’ordonnance de novembre 1945 et les besoins de main d’oeuvre de l’industrie française : car si le texte adopté par le gouvernement provisoire de la République française avait pour vocation de régir strictement les conditions de séjour des étrangers et de soumettre la gestion de l’immigration de travail à l’autorité exclusive d’un organisme d’État, pour sa part, la demande de travail émanant des entreprises commandait aux préfets de fermer les yeux sur les infractions aux conditions légales d’accès au territoire français et de faciliter la régularisation des travailleurs étrangers entrés sans l’accord de l’Office national d’immigration. Autrement dit, la discrétion accordée aux agents préfectoraux avait pour principale fonction de les autoriser à organiser le contournement du dispositif législatif et réglementaire établi en 1945 : pour cette raison, elle devait nécessairement s’exercer « discrètement ».

Au cours de la période suivante, soit de 1974 jusqu’aux votes des lois Sarkozy et Hortefeux, la tension entre les objectifs du gouvernement et les contraintes posées par le droit a persisté mais, pour ainsi dire, à fronts renversés. À l’inadéquation entre un ordre juridique conçu pour manifester la souveraineté de l’État et une situation économique exigeant une importation massive de main d’oeuvre a en effet succédé une autre contradiction, cette fois entre les avancées de l’État de droit, y compris au bénéfice des étrangers, et la volonté politique de réduire sinon la taille de la population immigrée du moins l’afflux de nouveaux migrants. Pour donner corps à leur désir de maîtrise des flux migratoires, les gouvernants n’ont certes cessé de proroger la suspension de l’immigration de main d’oeuvre décrétée en 1974. Toutefois, force est d’admettre que l’efficacité d’une pareille mesure a souffert de l’avancée concomitante des droits fondamentaux dans la législation française, en particulier le droit de vivre en famille et celui de résider régulièrement dans le pays où l’on a établi ses principales attaches professionnelles et privées [1].

Or, pour limiter les effets de l’exercice de ces droits, soit pour restreindre l’immigration familiale et obliger les travailleurs désormais indésirables à retourner dans leurs pays d’origine, les représentants de la nation ne pouvaient plus s’en remettre à la seule action des préfets : car, si à l’époque dite des « trente glorieuses », les agents préfectoraux pouvaient faciliter l’entrée irrégulière des travailleurs migrants sans que nul le leur reproche, en revanche, leurs efforts pour conjurer le rapprochement des familles mixtes et étrangères ou pour renvoyer des immigrés pouvant se réclamer du droit à un séjour stable risquaient désormais d’être contestés par les étrangers eux-mêmes et désavoués par les tribunaux. Aussi est-ce avant tout par la voie législative — depuis la loi Bonnet de 1980 jusqu’au remplacement de l’ordonnance de 1945 par le Ceseda en 2003 — que les gouvernements français se sont efforcés de limiter la portée des droits dont les étrangers peuvent se prévaloir, que ce soit pour rejoindre leur famille, la faire venir, ou simplement pour demeurer en France. Plus précisément, le souci constant des ministres responsables des inflexions du droit des étrangers — notamment Charles Pasqua en 1986 et en 1993, Jean-Louis Debré en 1997 et, dans une moindre mesure, Jean-Pierre Chevènement en 1998 — a été de multiplier les conditions restrictives à l’exercice de libertés et à la reconnaissance de protections supposément fondamentales et incontestables.

Si les textes législatifs portés par Nicolas Sarkozy et Brice Hortefeux ne rompent pas, loin s’en faut, avec les préoccupations et les objectifs de leurs prédécesseurs, force est de constater qu’ils tiennent au moins implicitement compte de la relative inefficacité d’une lutte contre l’immigration subie dont les lois et les décrets sont le principal ressort. L’innovation majeure qui peut leur être attribuée réside en effet dans leur détermination à rendre aux préfets l’autonomie qui était la leur entre 1945 et 1974, à ceci près qu’il s’agit cette fois d’une autonomie affichée puisque à la fois soutenue par la législation et destinée à rendre celle-ci simultanément plus effective et plus sensible aux situations particulières. Alors que, dans les années 1950 et 1960, les marges de manoeuvre accordées aux agents préfectoraux leur servaient à déroger aux dispositions de l’ordonnance de 1945, de sorte qu’elles ne pouvaient guère être mises en avant, les nouveaux pouvoirs d’appréciation conférés aux préfets s’imposent au contraire comme la raison d’être de la réforme législative, dans la mesure où ils répondent au double souci de rendre l’application de la loi plus efficace et plus souple. On l’a vu, l’efficacité que doit favoriser l’extension de l’autonomie préfectorale concerne avant tout l’adaptation du respect des règles et procédures juridiques aux conditions de réalisation des objectifs politiques du gouvernement. Nicolas Sarkozy soutient en effet qu’un préfet insuffisamment libre d’apprécier les contraintes que le droit impose à son action est trop souvent amené à sacrifier le résultat qu’il poursuit au formalisme procédural dont il est tributaire. Par conséquent, si le président de la République entend ménager certaines latitudes au corps préfectoral, c’est d’abord de manière à permettre à ses membres d’œuvrer effectivement à la diminution de l’immigration subie. Pratiquement, il s’agit de les autoriser à moduler l’examen des demandes de titres de séjour et à sélectionner les techniques de recherche des étrangers sans papiers en fonction du nombre annuel d’éloignements requis par le ministère de l’Immigration.

Quant à la souplesse que Nicolas Sarkozy veut apporter au fonctionnement de l’administration préfectorale, qui, elle aussi, justifie sa décision d’étendre le pouvoir d’appréciation des préfets, son objet n’est plus tant d’éviter que le respect dû au droit ne fasse obstacle au volontarisme politique mais plutôt d’inciter les agents de l’État à reconnaître les cas suffisamment exceptionnels pour être soustraits à la mesure comptable de leur efficacité. Autrement dit, si les préfectures doivent être en mesure de conjurer les entraves juridiques à la poursuite de leurs objectifs chiffrés, il faut également leur donner la possibilité de déroger à leur propre souci de résultat à chaque fois qu’elles se trouvent confrontées à des situations assez dramatiques pour relever de l’idéal humanitaire dont la France se réclame ou encore à des individus assez méritants pour bénéficier des faveurs de la République.

Davantage encore que dans le durcissement de ses dispositions à l’égard des étrangers, c’est bien dans la réévaluation, symbolique autant que réelle, de la mission confiée aux préfets que réside la principale innovation des réformes législatives impulsées par Nicolas Sarkozy. En lui demandant expressément de manifester son efficacité et sa souplesse, les lois dont le président de la République a assuré la promotion appellent le corps préfectoral à se conduire comme étant l’incarnation de leur esprit et, à ce titre, elles l’autorisent à prendre quelques libertés avec leur lettre.

Notes

[1]Le droit au regroupement familial est officiellement accordé en 1976, tandis que le droit au séjour stable — qu’actualise la carte de résident de dix ans, délivrée à tout étranger dont les principales attaches sont en France — est reconnu en 1984.