L’appréciation du préfet

efficacité et souplesse en milieu préfectoral

 Les chiffres et la lettre : apprécier pour mieux interpeller

Pour atteindre le nombre de reconduites à la frontière fixé par Brice Hortefeux, les préfectures sont invitées à rapprocher leur mode d’organisation de celui d’une entreprise : répondre à une obligation de résultats réclame en effet la mise en place d’outils permettant d’évaluer le travail en cours au regard des objectifs à atteindre. Telle est notamment la fonction du « tableau de bord stratégique » de la préfecture de Paris [2], qui répertorie les missions à accomplir et rappelle les chiffres visés en matière de répression de la délinquance, qu’il s’agisse de vols de voiture, de trafic de stupéfiants, de braquages, mais aussi de lutte contre l’immigration irrégulière. Cette dernière mission bénéficie même d’une attention particulière, dans la mesure où l’augmentation des reconduites à la frontière figure au premier rang des indices de l’efficacité requise des agents préfectoraux : ceux-ci sont donc bien inspirés de garder l’oeil sur les graphiques qui rendent compte de l’évolution hebdomadaire de leur rendement. Ainsi, pour l’année 2008, le ministère mise sur 3 300 éloignements dans la seule région parisienne, de sorte qu’un rythme de 64 procédures de reconduite par semaine est nécessaire pour que le préfet et ses auxiliaires puissent s’estimer efficaces.

Une fois persuadés qu’il leur faut être performants, les agents préfectoraux n’ont pas seulement besoin des instruments nécessaires à l’évaluation de leurs performances. Pour réussir à ne pas décevoir leur hiérarchie, tout en évitant d’être sanctionnés par les tribunaux, ils doivent encore se donner les moyens de leurs ambitions. Or, à cet effet, le pouvoir d’appréciation que leur confèrent les lois Sarkozy et Hortefeux se révèle d’un grand secours, puisqu’il les autorise à infléchir leur interprétation des règles en fonction de la mission qui leur a été confiée. Si l’exercice de cette liberté dépend en partie de l’ingéniosité de chaque préfet, il bénéficie en outre des balises fournies dès le mois de février 2006 par une circulaire émanant des ministres de la Justice et de l’Intérieur de l’époque — à savoir Pascal Clément et Nicolas Sarkozy — et adressée à l’ensemble des préfets et des parquets de France [3].

Consacré aux interpellations, ce texte commence par rappeler l’effet trop souvent dissuasif que les protections légales dont jouissent les justiciables, même étrangers et sans papiers, produisent sur le zèle des agents préfectoraux. « Dans certaines circonstances, explique la circulaire, l’interpellation est source de difficultés procédurales et de risques de contentieux particuliers pour les services des étrangers des préfectures. Cette complexité conduit à une certaine réticence de ces services à engager des procédures, au profit de la notification par voie postale des arrêtés de reconduite à la frontière, dont la pratique se traduit notoirement par une perte d’effectivité. » Si la notification par voie postale doit être tenue pour une technique ineffective, c’est qu’il est en effet assez rare qu’un étranger en situation irrégulière qui découvre dans sa boîte à lettres un arrêté de reconduite à la frontière se rende spontanément à la préfecture pour hâter la procédure d’éloignement dont il est l’objet. Aussi, prenant acte de cette réflexion de bon sens, la circulaire demande aux préfets de surmonter le découragement que l’arsenal des protections procédurales tend à leur inspirer — et que l’envoi de vaines missives ne peut que conforter — pour s’interroger sur les manières appropriées d’interpeller les clandestins, soit en les incitant à venir dans les préfectures, soit en allant les chercher là où ils se trouvent.

Pour aider le corps préfectoral à conjurer la crainte, parfois paralysante, de voir des procédures de reconduite à la frontière annulées à cause d’une irrégularité commise lors de l’interpellation, le texte envoyé par les services de Pascal Clément et de Nicolas Sarkozy s’efforce également de montrer que le volontarisme n’exclut pas la prudence. Ainsi fait-il précéder ses recommandations d’un recensement des arrêts de la Cour de cassation relatifs à la question des contraintes qui pèsent sur l’art d’interpeller les étrangers. Or, de l’examen de cette jurisprudence, il apparaît que trois grandes catégories d’interpellations méritent d’être distinguées, en fonction du nombre et de la subtilité des précautions qu’elles réclament aux agents de la force publique.

1. La voie publique

Première de ces catégories, les interpellations sur la voie publique sont celles qui présentent le moins de difficultés. Les préfets sont donc encouragés à les privilégier et à déployer les forces de police en conséquence, même si les auteurs de la circulaire [4] rappellent que les « officiers de police judicaire devront garder à l’esprit que l’appréciation de la qualité d’étranger d’une personne doit être fondée sur des éléments objectifs, déduits des circonstances et extérieurs à la personne même de l’intéressé ». Autrement dit, le seul obstacle à la pratique des interpellations sur la voie publique réside dans l’interdiction de procéder à des contrôles dits « au faciès ». À cet égard, ajoute encore le texte, la Cour de cassation est même allée jusqu’à préciser, dans un arrêt de 2000, que le fait de parler une langue étrangère ne constituait pas un critère objectif susceptible de justifier un contrôle de titre de séjour.

Pour aider les policiers à faire face au problème que leur pose l’insuffisante « objectivité » de critères tels que la langue parlée ou la couleur de peau, la circulaire les invite à prendre conseil auprès des « pôles d’éloignement » mis en place dans la quasi-totalité des préfectures. Ces « pôles », auxquels sont associés les procureurs, ont une fonction d’orientation mais aussi de facilitation du travail des forces de l’ordre. Entièrement consacrés à la recherche et à l’interpellation d’étrangers en situation irrégulière, il leur revient notamment de présider à « l’organisation d’opérations de contrôle ciblées, par exemple à proximité des logements foyers et des centres d’hébergement ou dans les quartiers connus pour abriter des personnes en situation irrégulière » [5]. Or, dans le cadre de ces opérations requises par le parquet, les policiers sont autorisés à contrôler tout individu qui croise leur chemin, sans avoir à se préoccuper de trouver des éléments « objectifs et extérieurs » pour les interpeller.

2. Le domicile

Les interpellations au domicile de la personne recherchée demandent quelques précautions supplémentaires. D’une part, les agents préfectoraux sont invités à se souvenir que la jurisprudence confère une définition relativement large à la notion de domicile. Celle-ci, en effet, ne s’applique pas seulement à l’endroit où un individu habite de façon plus ou moins permanente : elle recouvre plus généralement tous les lieux où quelqu’un est en droit de se dire chez lui. Ainsi en va-t-il, notamment, d’un voilier de haute mer, d’une péniche ou d’un yacht. Toutefois, la lecture de la circulaire permet de constater que cette définition extensive de la notion de domicile n’a qu’une incidence relative sur la lutte contre l’immigration clandestine, car, pour leur part, une voiture, le siège d’une association, un bloc opératoire, voire même un logement détruit par un incendie, autant de lieux généralement plus propices à l’arrestation d’un étranger en situation irrégulière qu’un voilier ou une péniche, ne peuvent être considérés comme des domiciles.

D’autre part, les préfets sont appelés à prendre l’exacte mesure des contraintes que les protections offertes par la notion de domicile font peser sur leur souci d’efficacité. Dans cette perspective, la circulaire de février 2006 souligne l’importance de la distinction entre deux types de situations : lorsque des policiers qui se présentent au domicile d’un étranger pour lui notifier un arrêté de reconduite à la frontière trouvent porte close — soit parce que ladite personne est absente soit parce qu’elle refuse d’ouvrir sa porte —, faute d’un mandat approprié, ils ne peuvent entrer de force. La seule recommandation dans ce cas est alors négative : la circulaire engage les préfectures à dissuader les policiers de « glisser la décision préfectorale dans la boîte à lettres de l’intéressé, voire sous sa porte, puisque les règles de notification postale ne s’appliqueront pas ».En revanche, lorsque la personne qu’il s’agit d’interpeller ouvre sa porte mais refuse de présenter ses papiers, le texte émanant des ministères de la Justice et de l’Intérieur soutient que la mise en garde à vue de l’individu récalcitrant est tout à fait possible. Aux yeux de ses auteurs, les représentants de l’État peuvent, en effet, « considérer que l’on est en présence d’une personne à l’encontre de laquelle il existe des raisons plausibles de soupçonner qu’elle est en train de commettre l’infraction de séjour irrégulier ». Bref, la pratique de l’interpellation à domicile est certes plus hasardeuse que celle de l’interpellation sur la voie publique mais, pour autant que les préfets apprécient judicieusement l’étendue de leur pouvoir, les chances de succès qu’elle offre sont loin d’être négligeables.

Notes

[2]Document publié par le site Mediapart en mai 2008. Sans doute des instruments tels que ce « tableau de bord stratégique » ne sont-ils pas entièrement nouveaux, y compris dans le domaine de la lutte contre l’immigration clandestine. Il reste que la publicité donnée aux objectifs chiffrés du gouvernement et la volonté présidentielle de soumettre les administrations aux mêmes types d’évaluation que les entreprises privées leur confèrent une importance inédite.

[3]Circulaire n° NOR : JUSD0630020C CRIM. 06.5/E1-21.02.2006. Dans un article publié le 24 février 2006, le quotidien Libération qualifiait cette circulaire de « parfait petit manuel pour expulser les clandestins ».

[4]Idem.

[5]Idem.