L’appréciation du préfet

efficacité et souplesse en milieu préfectoral

3. Le guichet de la préfecture

Enfin, plus délicats encore sont les problèmes soulevés par les interpellations au guichet des préfectures. Comme l’énonce la circulaire de février 2006, « les services des préfectures sont régulièrement confrontés à la question de la conduite à tenir à l’égard d’un étranger qui se présente au guichet pour former une nouvelle demande de titre de séjour, alors qu’un refus, voire un arrêté de reconduite à la frontière, lui a d’ores et déjà été notifié » [6]. D’un côté, dans la mesure où quiconque désire déposer une demande d’admission au séjour doit nécessairement se rendre dans une préfecture, des préfets soucieux d’obtenir les résultats exigés par le gouvernement ne peuvent guère se permettre de ne pas considérer les locaux de l’administration préfectorale comme un site de choix pour l’interpellation d’étrangers en situation irrégulière. Mais, d’un autre côté, arrêter une personne venue présenter une requête est un acte susceptible de provoquer des réticences d’ordre éthique chez certains représentants de l’État, voire même de leur faire craindre qu’en agissant de la sorte ils outrepassent leurs prérogatives.

Désireux de lever les scrupules et les craintes des destinataires de leur texte, les auteurs de la circulaire soulignent qu’en droit le dépôt d’une nouvelle demande d’admission ne fait pas obstacle à l’exécution d’un arrêté de reconduite à la frontière, ni au placement en rétention de l’étranger demandeur. Autrement dit, l’interpellation d’un individu en situation irrégulière ne soulève pas de difficultés particulières dans l’hypothèse d’une « […] présentation spontanée de l’intéressé aux guichets de la préfecture » [7]. Les préfets ont apparemment été rassurés par ce passage de la circulaire, puisque, depuis février 2006, nombre d’entre eux ont incité leurs subordonnés à interpeller des étrangers venus déposer une nouvelle demande d’admission au séjour, ou encore apporter de nouvelles pièces à leur dossier, comme une promesse d’embauche ou des certificats médicaux, ou même simplement obtenir des renseignements sur l’avancement de l’examen de leur situation.

Si la « présentation spontanée » d’un individu en situation irrégulière au guichet d’une préfecture ne fait pas obstacle à son interpellation, en revanche, lorsque sa présence est le résultat d’une convocation, son arrestation risque d’être jugée illégale. Toutefois, loin de demander aux administrations préfectorales de renoncer à ce mode d’interpellation, les rédacteurs de la circulaire ministérielle engagent plutôt les préfets à faire preuve d’ingéniosité. Dans l’introduction de l’annexe consacrée à la technique de la convocation, ils soutiennent en effet que « l’interpellation au guichet d’une préfecture est légale pour autant qu’elle demeure loyale. Ce n’est pas le lieu de l’interpellation qui pose une difficulté, mais la rédaction des motifs de la convocation adressée à l’intéressé » [8].

Il reste alors à préciser les contours de la « loyauté » dont dépend la légalité de l’arrestation d’une personne convoquée au guichet d’une préfecture. À cette fin, la circulaire s’efforce d’être aussi concrète que possible : ses auteurs ont en effet pris acte de décisions de justice défavorables à l’administration préfectorale — au sens où elles établissent que certaines convocations peuvent être considérées comme des pièges par des étrangers qui, pour les avoir honorées, ont été arrêtés. Aussi n’hésitent-ils pas à fournir des modèles de lettres de convocation « loyale ». Ces lettres-types se distinguent par leur caractère volontairement sibyllin : comme l’énonce l’annexe de la circulaire, « dans le cas de figure où un étranger visé par un APRF exécutoire adresse par courrier une nouvelle demande à l’administration, la convocation doit être brève et la plus simple possible ». C’est qu’il s’agit de ne pas éveiller la méfiance de la personne convoquée tout en évitant que celle-ci puisse convaincre un juge qu’elle a été trompée. Ainsi la brièveté et la simplicité requises par ce double objectif commandent-elles notamment de ne pas rappeler à l’individu convoqué qu’il est visé par un arrêté de reconduite à la frontière — puisqu’il est censé le savoir. De même, « toutes les indications relatives à l’éventualité d’un placement en rétention, tout descriptif de la procédure sont à proscrire ». D’une manière générale, dans la mesure où l’étranger s’est lui-même manifesté par courrier, il est simplement conseillé à l’administration de lui répondre en se référant à ses lettres et de l’inviter « à se présenter à une date donnée avec toutes les pièces nécessaires à l’examen de sa demande » [9].

Enfin, outre la loyauté qui doit présider à la présentation des motifs de la convocation, la circulaire relève que la légalité de l’interpellation au guichet d’un étranger convoqué est encore soumise à une autre obligation : les agents préfectoraux doivent en effet fournir la preuve qu’ils ont procédé à un examen « véritable » de la situation de la personne avant de l’arrêter. Or, pour attester qu’une situation a été « véritablement » examinée, il faut — mais il suffit — que la durée de l’examen soit jugée « raisonnable ». S’il est a priori difficile d’apprécier les limites du raisonnable, les auteurs de la circulaire estiment, après enquête, qu’elles n’excèdent guère trois heures : à l’appui de leur évaluation, ils citent un arrêt de 1997, où les magistrats de la Cour de cassation ont considéré que la situation d’un étranger arrivé au guichet d’une préfecture à 10 heures du matin et arrêté à ce même guichet vers 13 h 30 avait été raisonnablement examinée.

Pour l’essentiel, la circulaire de février 2006 continue à la fois de baliser l’action des préfets et de stimuler leur esprit d’initiative dans le domaine des interpellations. Seules ses recommandations relatives à l’arrestation au guichet d’étrangers convoqués ne sont plus entièrement utilisables. Sans doute le Conseil d’État a-t-il rejeté le recours contre l’ensemble du texte qu’avaient déposé, en avril 2006, le Syndicat de la magistrature, le Gisti, la Cimade, ainsi que d’autres associations de défense des droits des étrangers. Cependant, la Cour de cassation, dans un arrêt daté du 6 février 2007, a quant à elle estimé que l’administration ne pouvait utiliser « la convocation à la préfecture d’un étranger faisant l’objet d’un arrêté de reconduite à la frontière, qui sollicite un examen de sa situation administrative nécessitant sa présence personnelle, pour faire procéder à son interpellation[...] » [10]. Depuis lors, ce sont donc avant tout les sans-papiers venus en préfecture de leur propre initiative qui risquent de se faire interpeller au guichet, même si certains représentants de l’État s’efforcent de minimiser cette entrave à leur action, notamment en appelant des étrangers en situation irrégulière pour les inciter à se rendre « spontanément » auprès de l’administration préfectorale.

Faite pour aider les préfets à atteindre les chiffres de reconduites à la frontière demandés par le gouvernement, la circulaire signée par Nicolas Sarkozy en février 2006 avait moins pour objet d’encadrer le corps préfectoral que de rompre ses membres à un exercice judicieux de leur autonomie. Autrement dit, il s’agissait de les inviter à user de leurs marges d’appréciation et de manoeuvre de manière à plier les contraintes pesant sur leur travail à leur volonté d’obtenir des résultats. Or, à cet égard, le texte inspiré par le futur président de la République a indéniablement porté ses fruits. Depuis qu’il a été envoyé aux préfets, ceux-ci ont largement répondu à l’attente, en multipliant les initiatives — comme en témoignent les actes et discours préfectoraux sélectionnés plus loin — mais aussi en affinant les recommandations contenues dans la circulaire.

À titre d’exemple de cet effort d’explicitation, on peut citer la note relative aux interpellations au guichet [11], que le bureau du préfet de Nanterre (Hauts-de-Seine) a adressée aux sections « accueil » et « contrôles » de la préfecture en février 2008. Rappelant « l’obligation de résultat » dont les agents préfectoraux sont tributaires dans le domaine de l’éloignement des étrangers en situation irrégulière, l’auteur de la note prend soin de détailler la procédure à suivre pour parvenir à l’interpellation des étrangers présents dans les locaux de la préfecture. La première étape, écrit-il, consiste à vérifier dans le fichier dit « Agedref », soit le fichier national où sont répertoriées les cartes de séjour, que la personne qui se présente au guichet fait bien l’objet d’un arrêté de reconduite à la frontière daté de moins d’un an ou d’une obligation de quitter le territoire notifiée depuis plus d’un mois. Si tel est le cas, et si ladite personne est munie de son passeport en cours de validité, l’agent de la section « accueil » peut alors passer aux étapes suivantes, à savoir se faire remettre le passeport, demander à l’intéressé de patienter dans la salle d’attente et, enfin, prévenir le chef de la section « éloignement ». À ce dernier revient alors la tâche d’appeler la police, laquelle, précise la note, devra procéder à l’arrestation en « cabine fermée ».

À cette description méticuleuse de la procédure à suivre, le bureau du préfet de Nanterre ajoute une touche de créativité. La note rappelle en effet qu’à compter du 11 mars 2008 les demandes de régularisation ne pourront plus se faire par voie postale. Leur dépôt va donc nécessiter la « présence physique » des requérants dans les locaux de la préfecture. Prévoyant qu’en raison de ce changement de procédure un grand nombre de personnes risquent de se présenter en même temps au guichet, l’auteur du texte propose alors une méthode innovante destinée à optimiser le processus d’interpellation : il suggère que, lorsqu’un agent du service « régularisation » est confronté à un afflux d’étrangers devant son guichet, il se fasse remettre « les passeports des huit premiers candidats à l’entretien » et, avant d’examiner leur situation, consulte le fichier Agedref de façon à identifier « ceux qui sont interpellables […] » (sic). « Si la consultation est positive, ajoute la note, cet agent informe le chef de la section « éloignement » qui organise l’arrestation[…] » Bref, force est de constater que dans certaines préfectures au moins — et les Hauts-de-Seine ont à cet égard une tradition d’exemplarité — autonomie et culture du résultat sont bien les nouveaux mots d’ordre de l’administration.

Notes

[6]Idem.

[7]Idem.

[8]Idem : annexe 1.

[9]Preuve qu’ils n’entendent rien laisser au hasard, les rédacteurs de la circulaire soulignent encore que le terme de « réexamen est à proscrire » : il faut écrire « examen », en sorte de ne pas laisser croire à une nouvelle évaluation et, ce faisant, de s’exposer à l’accusation de déloyauté.

[10]05-10.880. Arrêt n° 160 du 6 février 2007, Cour de cassation - Première chambre civile.

[11]Note de la direction de la population et de la citoyenneté de la préfecture de Nanterre, datée du 28 février 2008.