L’appréciation du préfet

efficacité et souplesse en milieu préfectoral

 Les faits et le sentiment : apprécier pour moins subir

Favoriser l’accroissement des interpellations d’étrangers susceptibles d’être reconduits à la frontière n’est que l’un des deux aspects de la lutte que les préfets sont appelés à mener contre l’immigration subie. S’y ajoutent les efforts nécessaires pour faire diminuer la part de l’immigration familiale dans l’ensemble des étrangers accueillis par la France. Or, sur ce second front, l’extension du pouvoir d’appréciation octroyé aux préfectures par les lois Sarkozy et Hortefeux se révèle également décisive. Davantage encore que sur l’allongement des délais requis pour faire la demande de certains titres de séjour ou sur l’adjonction de restrictions inédites à l’exercice des droits reconnus aux étrangers, c’est en effet sur la liberté d’évaluation dont la nouvelle législation investit les préfets que s’appuie la volonté présidentielle de limiter le nombre des familles étrangères et mixtes autorisées à résider sur le territoire français.

Quant au raisonnement qui se propose de légitimer la majoration de l’autonomie préfectorale dans la gestion de l’immigration familiale, on a vu qu’il procède de la réévaluation du lien que Nicolas Sarkozy établit entre immigration et intégration. Sans doute l’actuel président de la République n’est-il pas le premier dirigeant à proclamer qu’il appartient conjointement aux migrants et aux représentants de la nation française de faire en sorte que les premiers s’intègrent harmonieusement dans la société où ils résident désormais. De même, d’autres avant lui ont fait du devoir impérieux de réussir l’intégration des immigrés déjà présents sur le territoire l’une des raisons de ne pas laisser entrer un nombre inconsidéré d’étrangers supplémentaires. En revanche, il revient à l’élu du 6 mai 2007 d’avoir promu l’idée selon laquelle le meilleur moyen d’améliorer l’intégration des migrants consiste à les « choisir », c’est-à-dire à sélectionner parmi les postulants à un titre de séjour les hommes et les femmes qui paraissent, sinon déjà intégrés, du moins probablement intégrables. Or, selon Nicolas Sarkozy, une pareille sélection ne peut se satisfaire de critères purement objectifs : aux yeux du Président, ce sont plutôt les dispositions affectives du candidat au séjour à l’égard de la France — dans la mesure où elles témoignent de ses affinités avec la culture française et les valeurs de la République — qui doivent être considérées comme les facteurs de choix les plus importants. Aussi est-ce avant tout pour appréhender la part subjective du potentiel d’« intégrabilité » des étrangers désireux de s’installer en France que les préfets vont être dotés d’un pouvoir d’appréciation élargi.

Ces nouvelles prérogatives préfectorales concernent sans doute toutes les catégories de demandeurs de titres de séjour. Toutefois, elles s’appliquent plus particulièrement aux étrangers dont les autorités estiment que le projet de s’établir ou de demeurer sur le territoire français est sujet à caution, puisqu’ils sont davantage motivés par la présence en France d’un conjoint ou d’un parent que par le souci de mettre leurs aptitudes professionnelles au service de la société dont ils sollicitent l’hospitalité. Afin de mener à bien leur tâche d’estimation, on sait que les préfets disposent d’un outil expérimenté dès 2003, rendu obligatoire par la loi Sarkozy de 2006 et encore « densifié » par la loi Hortefeux de 2007 : le Contrat d’accueil et d’intégration (CAI). Pour rappel, ce contrat, qui lie le candidat au séjour à l’État français, doit être signé par tout étranger souhaitant obtenir un visa long séjour pour s’établir durablement en France, ou déjà présent sur le territoire mais admis pour la première fois au séjour [12]. Sa signature engage les contractants à remplir les conditions nécessaires à leur insertion dans la société française et, pour mesurer l’effort qu’il leur faudra faire, elle leur impose de se soumettre à une évaluation de leur connaissance de la langue française, de leur familiarité avec les « valeurs fondamentales de la République » et de leurs compétences professionnelles. Le CAI a donc pour première fonction d’établir le niveau initial d’insertion d’un migrant. Fort d’une telle base d’évaluation et de l’engagement des titulaires d’un visa de longue durée ou d’une première carte de séjour à respecter les termes du contrat, le préfet peut alors juger de l’évolution de leur processus d’intégration au cours de l’année suivant la signature du CAI et décider en conséquence du sort qu’il convient de réserver à une demande ayant pour objet le renouvellement du titre provisoire, ou, le cas échéant, la délivrance d’une carte de résident [13].

Bien que le CAI constitue la principale armature juridique qui soutient le pouvoir d’appréciation du préfet, son objet n’est pas de circonscrire l’autonomie préfectorale en lui imposant des critères d’intégration objectivement mesurables mais bien plutôt de lui permettre de s’exprimer sans crainte d’être confondue avec une manifestation de l’arbitraire administratif ou bureaucratique. Car si l’estimation des compétences linguistiques ou professionnelles d’un individu et de l’état de ses ressources matérielles peut s’appuyer sur des techniques de mesure plus ou moins fiables, en revanche, les affinités de ce même individu avec les valeurs fondamentales de la République sont d’autant moins objectivables que ni la définition desdites valeurs ni la moindre indication sur la manière de vérifier qu’elles sont respectées ne figurent dans les textes qui font de leur assimilation une condition nécessaire à l’intégration d’un étranger. Or, pour sa part, Nicolas Sarkozy ne cesse de le répéter, quiconque répugne à se conformer aux « valeurs de la France […] n’a pas vocation à y être accueilli et à s’y installer » [14]. Par conséquent, si, grâce à lui, les préfets bénéficient désormais d’un aussi large pouvoir d’appréciation, c’est pour qu’ils soient en mesure d’éprouver l’adhésion d’un candidat au séjour stable à ces principes auxquels les Français seraient tellement attachés qu’il n’y aurait guère besoin de les redéfinir ou d’expliquer ce qu’il faut faire pour témoigner du respect qu’on leur porte.

Sans doute ne faut-il pas exagérer le caractère énigmatique des valeurs républicaines exaltées par le chef de l’État : si les lois Sarkozy et Hortefeux se dispensent de les énumérer, il n’en va pas de même des discours du président de la République, lequel aime en particulier évoquer la laïcité — fût-elle positive — et l’égalité des sexes — dont la stricte observance de la monogamie est le corollaire. Il reste que, du point de vue préfectoral, évaluer la réceptivité d’un étranger à l’ensemble des principes constitutifs de la République consiste moins à l’interroger sur ses affinités avec chacun d’eux qu’à déterminer si leur résonance suscite en lui le sentiment dont dépend véritablement l’intégration, à savoir l’amour de la France. « Aimer le pays qui l’accueille », affirme à cet égard Nicolas Sarkozy dans l’allocution citée plus haut, serait en effet le « premier devoir » d’un candidat à l’immigration, celui dont il faut vouloir s’acquitter pour prouver que l’on est intégrable. En conséquence, le CAI apparaît comme la formalisation d’un engagement affectif. Quant au rôle du préfet, il consiste essentiellement à apprécier la nature et l’intensité du sentiment qui lie l’un des contractants — l’étranger — à la nation que l’autre — l’État français — représente. Or, comme une telle appréciation est nécessairement subjective, même si les membres du corps préfectoral peuvent l’étayer sur l’amour que leur pays et ses valeurs suscitent en eux, le Président a voulu que la loi lui donne les moyens de s’exercer sans encombre. Autrement dit, il a voulu que l’arbitrage des préfets puisse se fonder sur leur perception des sentiments éprouvés par les demandeurs de titres de séjour envers le pays dont ils sollicitent l’accueil, et non sur la prise en compte de faits tels que le nombre d’années de résidence habituelle en France, l’existence d’un parent ou d’un conjoint français ou la présence sur le territoire d’une famille en situation régulière.

L’expertise amoureuse qui est attribuée au corps préfectoral se révèle d’une portée considérable. Premièrement, il apparaît que l’amour de la France qu’il lui revient d’apprécier doit déjà exister en amont de la signature du CAI — puisque c’est en démontrant leur attachement aux valeurs républicaines que les demandeurs d’un premier titre de séjour peuvent persuader un préfet qu’ils sont dignes de signer un contrat qui engage l’État à les informer sur ces mêmes valeurs. Deuxièmement, c’est encore l’amour qui s’avère décisif pour la délivrance d’une carte de résident — alors même que, dans certains cas, cette carte est délivrée après quatre renouvellements d’un titre de séjour provisoire, c’est-à-dire après cinq examens successifs des sentiments que le demandeur éprouve pour la France et ses principes. D’une manière générale, tout se passe comme si, aux yeux des préfets, un étranger réellement intégrable devait aimer la France d’emblée, soit avant même de disposer des informations nécessaires à la reconnaissance de son amabilité, et ne jamais cesser de lui prouver son amour. Troisièmement, les compétences de l’administration préfectorale ne s’arrêtent pas à l’évaluation de l’attachement affectif des étrangers à la France. Elles s’étendent à l’appréciation d’autres sentiments amoureux susceptibles d’intervenir dans un processus de régularisation, tels que l’amour parental et l’amour conjugal. Le premier figure, en effet, au principe du CAI « famille » — ou Contrat d’accueil et d’intégration pour la famille — institué par la loi Hortefeux du 20 novembre 2007 : celle-ci dispose que les familles ayant bénéficié du regroupement familial doivent signer ce contrat, qui les engage à suivre une formation sur « les droits et devoirs des parents » en France et à respecter l’obligation scolaire. La fonction assignée à ce CAI « famille » est de « préparer l’intégration républicaine de la famille dans la société française » [15], soit de montrer aux parents étrangers comment il convient de prendre soin de ses enfants en France. Si les termes de ce contrat ne sont pas honorés, et en particulier si le comportement des jeunes étrangers témoigne de dysfonctionnements au sein de leur cellule familiale, le préfet peut saisir le président du conseil général afin que le versement des allocations familiales soit suspendu ou mis sous tutelle. En outre, lorsqu’une famille ayant failli à ses obligations contractuelles demande le renouvellement de son titre de séjour, l’administration préfectorale peut également leur opposer un refus justifié par le « non-respect manifesté par une volonté caractérisée[…]des stipulations du Contrat d’accueil et d’intégration pour la famille » [16].

Quant à l’amour conjugal, les préfets sont également habilités à statuer sur son existence, dans le cadre de leur lutte contre les mariages blancs que les couples mixtes sont soupçonnés de contracter. On l’a vu, ce n’est plus de plein droit que les conjoints de Français obtiennent une carte de résident, même après trois ans de vie commune avec leur partenaire. Désormais, la délivrance de ce titre de séjour est « laissée à l’appréciation de l’autorité administrative ». C’est que, en vertu de leur expertise sur tout ce qui touche à l’amour, les préfets doivent être libres d’évaluer la sincérité et l’intensité des sentiments qui unissent les membres d’un couple marié, même — ou peut-être surtout ? — s’ils vivent ensemble depuis plusieurs années. Et force est de constater que nombre d’entre eux se donnent les moyens de parvenir à une évaluation précise tant de la profondeur de l’affection matrimoniale que de la réalité de la vie commune des hommes et des femmes qui allèguent leur mariage pour réclamer un titre de séjour. Ainsi certaines préfectures diligentent-elle de véritables enquêtes de police, avec visite au domicile, notamment pour chercher des indices dans les chambres et les salles de bain, convocation de membres de la famille, prise de renseignements auprès des voisins, lecture du courrier échangé par les époux, et interrogatoire sur les questions les plus intimes. Bref, rien ne doit être négligé pour permettre aux préfets d’ériger l’amour véritable — envers la France, ses enfants ou son conjoint — en rempart contre l’immigration subie.

Notes

[12]En sont dispensés : les étudiants, les travailleurs saisonniers, les salariés en mission, les détenteurs de la carte « compétences et talents » ainsi que les étrangers ayant effectué leur scolarité dans un établissement d’enseignement secondaire français à l’étranger pendant au moins trois ans.

[13]« Le signataire est informé que le préfet […] tient compte de la signature du contrat et de son respect pour l’appréciation de la condition d’intégration républicaine de l’étranger dans la société française prévue pour la délivrance de la carte de résident. » Article 5 du CAI, intitulé « respect du contrat ».

[14]Passage extrait du discours de Nicolas Sarkozy à l’Assemblée nationale, le 2 mai 2006.

[15]Article L.311-9-1 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (Ceseda).

[16]Idem.