L’appréciation du préfet

efficacité et souplesse en milieu préfectoral

 La règle et les exceptions : apprécier pour bien discerner

L’efficacité, on l’a dit, n’est pas la seule raison d’être de la nouvelle autonomie préfectorale. Si les marges d’appréciation et de manoeuvre offertes par les lois de 2006 et de 2007 doivent à la fois aider les préfets à améliorer leurs chiffres d’interpellations et d’éloignements et les autoriser à réserver le droit de vivre en famille aux étrangers les plus intégrables, elles leur confèrent aussi la possibilité de déroger à la ligne de conduite générale qu’ils se sont fixée. Tel est en particulier le sens de la disposition appelée « admission exceptionnelle au séjour ». Depuis 2006, en effet, la loi dispose que les préfectures ont le pouvoir de délivrer une carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale » à l’étranger « dont l’admission au séjour répond à des considérations humanitaires ou se justifie au regard des motifs exceptionnels qu’il fait valoir » [17].

Sans doute l’introduction de cette disposition est-elle concomitante de la suppression du droit à un titre de séjour temporaire dont pouvaient se prévaloir les étrangers résidant habituellement en France depuis plus de dix ans. Et sans doute cette concomitance n’a-t-elle rien d’une coïncidence : dans la mesure où il revient désormais au préfet de décider en son âme et conscience des cas qui méritent un traitement d’exception — et non plus seulement de s’assurer qu’un candidat remplit bien les conditions matérielles requises pour sa régularisation —, elle constitue une nouvelle manifestation de la dévaluation des critères objectifs au bénéfice de l’appréciation préfectorale. Il reste qu’en l’occurrence l’autonomie des agents de l’État s’exprime par l’exercice d’une clémence dérogatoire à la nouvelle norme, c’est-à-dire à la disparition de l’article de loi qui prévoyait la régularisation de plein droit des immigrés après une décennie de présence habituelle sur le sol français. Autrement dit, les préfets ont non seulement la possibilité de rejeter une demande de titre de séjour ostensiblement fondée, parce qu’ils ont le sentiment que le demandeur n’aime pas assez la France, mais encore le loisir de suspendre la circonspection qui doit leur tenir lieu de ligne de conduite à chaque fois qu’ils s’estiment en présence d’une situation exceptionnellement émouvante.

Bien entendu, les conditions d’éveil de l’émotion préfectorale ne peuvent relever de l’arbitraire. Mais, en même temps, il ne saurait être question de les définir de manière trop précise. Comme le souligne Nicolas Sarkozy dans un discours à l’Assemblée nationale le 5 mai 2006, lorsqu’il est question d’hospitalité, « […] on ne peut pas tout préciser, car il y a des situations qui peuvent être totalement hors critères ». Et le futur Président de justifier le caractère flou des expressions « considérations humanitaires » et « motifs exceptionnels. » À propos de la première, il affirme : « J’assume ce terme volontairement vague [d’humanitaire], car il ne s’agit pas de refaire le code de l’immigration mais de permettre à la procédure de jouer le rôle de soupape qu’à juste titre vous voulez lui faire jouer. »La notion d’humanité dépend donc de l’idée que s’en fait chaque préfet et qu’il appliquera en fonction des dossiers de demandes de régularisation qui lui seront soumis. Quant aux « motifs exceptionnels » qu’un étranger peut faire valoir pour bénéficier de l’admission exceptionnelle au séjour, Nicolas Sarkozy l’envisage ainsi : « La seconde [catégorie], ce serait la chance que certains étrangers constituent pour notre pays. Car […] je crois qu’il est nécessaire de ne pas retenir que des critères strictement humanitaires et sociaux. Nous pourrions ainsi régulariser le jeune étranger, alors expulsable, qui, il y a quelques années, a sauvé une famille entière de la noyade et bien d’autres encore pour des motifs différents. » Outre les victimes dont le sort se révèle particulièrement émouvant, l’admission exceptionnelle au séjour a donc pour seconde mission de permettre la régularisation des héros ; à charge pour les préfets d’apprécier leur étoffe.

Enfin, depuis le vote de la loi Hortefeux, en novembre 2007, le souci présidentiel de donner quelque consistance au volet pragmatique de la notion d’immigration choisie s’est traduit par une nouvelle extension des motifs dont un préfet peut estimer qu’ils relèvent de l’exception. Désormais, en effet, un candidat au séjour qui exerce une activité professionnelle inscrite sur la liste des secteurs en tension et qui peut faire valoir une promesse d’embauche est susceptible, à l’égal d’un héros, d’être admis à séjourner régulièrement en France au titre de l’admission exceptionnelle au séjour. Non moins que le courage du sauveteur, sa contribution potentielle à la prospérité de la société française mérite d’être appréciée par l’administration préfectorale, à ceci près que, pour lui, une réponse favorable prendra la forme d’une carte de séjour temporaire portant la mention « salarié ». L’application des compétences préfectorales aux questions humanitaires et à l’évaluation de la bravoure, voire à présent de l’utilité, s’accompagne de la création d’une Commission nationale de l’admission exceptionnelle au séjour. Pour autant, cet organisme n’a pas vocation à définir les critères de l’exception : son rôle consiste seulement à émettre un avis sur les arguments retenus par les préfets pour faire bénéficier les étrangers de leur clémence et à établir un rapport annuel sur le fonctionnement de l’admission exceptionnelle au séjour. Autrement dit, la Commission n’a pas pour fonction de contrôler l’usage que le corps préfectoral fait de la prérogative dont elle s’occupe [18], mais seulement de commenter et de synthétiser les motifs qui suscitent l’émotion des préfets. Ceux-ci sont, en effet, susceptibles d’être inégalement émus par des situations semblables. C’est ainsi que l’on a pu voir, en juin 2008, dans les Bouches-du-Rhône, deux hommes, tous deux Algériens d’origine, tous deux présents sur le territoire français depuis dix-sept ans, tous deux ayant un travail et parlant parfaitement le français, connaître un destin complètement différent : dans la même semaine, l’un a été naturalisé, l’autre enfermé en centre de rétention en vue d’une expulsion. Par conséquent, la principale tâche de la Commission de l’admission exceptionnelle au séjour réside dans le recueil et l’harmonisation progressive des attendus de la clémence préfectorale.

Notes

[17]Jusque-là, les préfets étaient sans doute déjà autorisés à délivrer des documents de séjour à titre exceptionnel. Bien plus, comme le précise un avis du Conseil d’État datant de 1996, toute régularisation est par définition exceptionnelle, puisqu’en la matière il n’existe pas de droit au séjour. « Toutefois, poursuit le Conseil d’État, [le] pouvoir d’appréciation [du préfet] est plus limité, […] lorsque le demandeur peut faire valoir un droit distinct : le droit à une vie familiale normale,[… ou] lorsque sa décision peut avoir des conséquences d’une gravité exceptionnelle sur la situation personnelle[du demandeur]. » Autrement dit, avant 2006, l’admission exceptionnelle procédait de l’absence d’un droit au séjour — et s’ajoutait aux cas où cette absence était compensée par la présence d’un autre droit —, alors qu’elle est désormais l’objet d’un droit, et même d’un pouvoir explicitement accordé et motivé par la loi.

[18]Pour preuve, lorsqu’un étranger justifiant de plus de dix ans de résidence habituelle en France demande sa régularisation au titre de l’admission exceptionnelle au séjour, c’est la Commission nationale du titre de séjour qui doit être saisie pour avis par le préfet, et non la Commission nationale de l’admission exceptionnelle au séjour.