L’appréciation du préfet

efficacité et souplesse en milieu préfectoral

 L’aménagement d’un face-à-face

Dira-t-on que le pouvoir d’appréciation des préfets est devenu incontestable ? Pour conjurer le risque d’arbitraire dont l’extension de l’autonomie préfectorale est porteuse, les étrangers disposent, en principe, d’un certain nombre de recours et de garanties : ainsi peut-on citer les avis de la Commission du titre de séjour, les jugements du tribunal administratif ou du juge des libertés et de la détention (JLD), et, à titre de point d’appui pour une contestation, l’obligation faite à l’administration de motiver ses décisions et d’expliquer comment il convient de saisir les instances susceptibles de les annuler ou de les modifier. De telles protections n’ont certes pas entièrement disparu au cours des dernières années. Il reste que la volonté présidentielle de conforter la faculté d’évaluation de l’administration suppose nécessairement de limiter autant que possible l’interférence des tiers dans les rapports que le corps préfectoral entretient avec les étrangers et les associations qui les soutiennent. Dans son discours de mai 2006, Nicolas Sarkozy est à cet égard très explicite. Livrant ce qui est peut-être le dessein le plus profond de sa politique, il affirme que celle-ci vise avant tout à sortir « le problème des régularisations du débat national pour en faire davantage une question locale du ressort des préfets et du mouvement associatif ».

1. Une commission délaissée

Lorsque des étrangers sont confrontés à un refus de délivrance ou de renouvellement d’un titre de séjour, il leur est permis de s’adresser à la Commission du titre de séjour pour tenter, sinon de faire invalider la décision préfectorale — la Commission n’en a pas le pouvoir —, du moins de se faire entendre par des « sages » qui, à leur tour, pourront tenter d’infléchir la position du préfet. Par ailleurs, celui-ci est tenu de saisir la Commission dans plusieurs cas : quand il envisage de refuser la délivrance ou le renouvellement d’un titre de séjour temporaire « vie privée et familiale » à quelqu’un qui la sollicite pourtant de plein droit — au regard de l’article L. 313-11 du Ceseda ; quand il doit répondre à une demande d’admission exceptionnelle au séjour de la part d’une personne pouvant justifier de plus de dix ans de résidence habituelle en France ; enfin, quand il s’apprête à retirer le titre de séjour d’un étranger qui a fait venir sa famille en France hors du cadre du regroupement familial. Dans chacun de ces cas, la Commission émet un avis, qu’elle communique à la préfecture, même s’il n’a aucune valeur contraignante.

En dépit de son caractère consultatif, un avis négatif de la Commission du titre de séjour possède une valeur symbolique qui peut pousser un préfet à réviser son jugement. Mais force est de constater que la loi Hortefeux a rendu cette éventualité éminemment improbable. Depuis novembre 2007, en effet, la composition de la Commission a été modifiée : alors que, jusque- là, cinq personnes y siégeaient, dont deux magistrats — le président du tribunal administratif et un magistrat désigné par l’assemblée générale du tribunal de grande instance du chef-lieu du département —, ne demeurent plus aujourd’hui que trois membres, à savoir un maire et deux personnalités désignées par le préfet. Celui-ci n’a donc guère à craindre que ses décisions soient contestées par une Commission qui lui est acquise aux deux tiers. Pour cette raison, sans doute, les préfets négligent le plus souvent de consulter la Commission, même lorsqu’ils en ont l’obligation, quitte à justifier cette négligence en invoquant les contraintes logistiques qu’une saisine engendre. Bref, conformément à la volonté présidentielle de renforcer l’autonomie préfectorale, la Commission du titre de séjour est devenue une instance largement virtuelle.

2. Des jugements ignorés

Quand une décision préfectorale leur est notifiée — arrêté de reconduite à la frontière, refus de délivrance ou de renouvellement d’un titre de séjour, obligation de quitter le territoire, etc. —, les étrangers peuvent saisir le tribunal administratif pour la contester. Toutefois, même si la justice leur donne raison et annule l’arrêté préfectoral, il arrive que l’administration, sans doute galvanisée par la confiance dont sa capacité d’appréciation bénéficie en haut lieu, ne tienne tout simplement pas compte de l’annulation dont sa décision est l’objet. Si certaines préfectures se bornent à retarder la mise en oeuvre des jugements qui les désavouent, d’autres n’hésitent pas à les ignorer. En témoigne notamment la mésaventure arrivée à cet homme malade, de nationalité sénégalaise, qui vivait en France depuis 1999. Sans titre de séjour depuis juillet 2004, il est interpellé par la police en mai 2007. La préfecture lui notifie aussitôt un arrêté de reconduite à la frontière. L’homme saisit alors le tribunal administratif, qui annule la décision préfectorale au motif qu’il n’y a pas de « traitement approprié dans son pays d’origine »pour la maladie dont il souffre. Pourtant, en janvier 2008, après réexamen de son dossier, il reçoit de la préfecture un refus de titre de séjour et une obligation de quitter le territoire français. Le jugement du tribunal a été tout bonnement ignoré [19].

3. Des décisions contestées

Si certains préfets ignorent les juges, d’autres, en revanche, abusent de leurs services. Tel est en particulier le cas lorsqu’un étranger enfermé dans un centre de rétention administrative saisit le JLD pour être libéré et obtient gain de cause : les préfectures, heurtées par cette offense à leur discernement, font presque toujours appel de la décision du tribunal. Il est même des préfets chez qui cette réaction est tellement automatique qu’elle finit par indisposer la magistrature. Ainsi Évelyne Ratte, en charge de la préfecture de la Haute-Vienne, a-t-elle été condamnée, en août 2007, à verser 1 500 euros d’amende pour « recours abusif à la justice » [20]. Elle avait, en effet, réclamé une audience sur la prolongation de la rétention d’un étranger en situation irrégulière alors que celui- ci était hospitalisé après une tentative de suicide. Un médecin psychiatre avait eu beau estimer que l’état de santé de son patient ne lui permettait pas d’être présent à l’audience, la préfecture a pourtant maintenu la saisine du JLD ; « en totale opposition avec le respect de la personne de l’étranger et de ses droits », a précisé le juge. Si de pareilles pratiques sont parfois condamnées, leur fréquence témoigne surtout de l’intolérance croissante des préfets envers les entraves à leur discrétion. En outre, il apparaît que, en faisant systématiquement appel des décisions qui lui sont défavorables, le corps préfectoral parvient à exercer un pouvoir dissuasif sur les juges, soit à faire en sorte que ceux-ci hésitent à s’immiscer dans l’orbe de la liberté d’appréciation que le pouvoir politique entend lui accorder.

4. Des actes inexpliqués

Pour faire appel d’une décision préfectorale, il ne suffit pas d’en avoir le droit : entreprendre une pareille démarche nécessite d’abord de savoir que celle-ci est autorisée et ensuite de connaître la raison qui a amené la préfecture à prendre la décision que l’on estime contestable. Or, pour leur part, les agents préfectoraux sont généralement plus enclins à conjurer l’éventualité d’un recours en justice qu’à s’exposer aux désagréments qu’occasionne un jugement défavorable — même si, on l’a vu, il leur est toujours possible de l’ignorer ou de le contester. Aussi s’adonnent-ils volontiers à une protection pour ainsi dire préventive de leur autonomie, d’une part en omettant de signaler aux étrangers qu’ils ont droit à un recours et d’autre part en s’abstenant de motiver leurs décisions ou tout au moins en ne les accompagnant que d’explications sibyllines et largement tautologiques [21]. Plus radicalement, certaines préfectures se dispensent de répondre à des demandes de titres de séjour, misant sur le fait que, au bout de quatre mois, une absence de réponse équivaut à un refus. Enfin d’autres encore encouragent leurs agents à dissuader les étrangers présents au guichet de déposer leur requête — au prétexte qu’elle n’aurait aucune chance d’être reçue. De telles pratiques oscillent sans doute entre la négligence et l’illégalité patente. Pour autant, c’est bien à leur généralisation que l’on assiste : d’abord parce que, même lorsqu’elles dérogent à la lettre de la loi, elles demeurent conformes à l’esprit des dernières réformes législatives, soit à la volonté du législateur de renforcer la liberté d’appréciation des préfets, et ensuite parce qu’elles bénéficient de l’existence de dispositions légales qui, quant à elles, officialisent le droit du corps préfectoral à ne pas motiver certaines de ses décisions — en particulier dans le cas de la notification d’une obligation de quitter le territoire français (OQTF). Sans doute les rédacteurs de la loi Hortefeux ont-ils justifié les OQTF sans motif en arguant que leur notification était motivée par celle du refus de séjour qu’elles accompagnent. Cependant, en pratique, cette dispense opère plutôt comme une licence contagieuse, qui encourage les préfectures à ne pas s’étendre davantage sur les raisons qui les amènent à rejeter une requête.

Notes

[19]Source : rapport d’observation de la Cimade, Devant la loi. Enquête sur les conditions d’accueil des étrangers dans les préfectures, l’information du public et l’instruction des dossiers.

[20]Jugement du JLD du 1er août 2007, dans lequel il remet en liberté un Togolais de trente-six ans, en situation irrégulière, sous le coup d’une reconduite à la frontière et condamne Évelyne Ratte, en sa qualité de préfet du département, à une amende civile de 1 500 euros pour « recours à la justice manifestement abusif ».

[21]Le rapport de la Cimade sur les conditions d’accueil des étrangers dans les préfectures cite, notamment, l’exemple suivant de « motif » donné à un refus d’admission au séjour dans la préfecture du Bas-Rhin : « L’intéressé ne démontre pas qu’il est dépourvu d’attaches familiales dans son pays d’origine, ni qu’il dispose d’attaches privées et/ou familiales telles, au regard des conditions de son séjour en France, que le refus d’autoriser son séjour porterait à son droit au respect de sa vie privée et familiale une atteinte disproportionnée au regard des motifs du refus. »