La coopération des services / 2

le nouvel usage des infractions au droit du travail

La lutte contre le travail illégal est une priorité de longue date pour les pouvoirs publics. De nombreux comités, commissions, offices et autres délégations ont été créés par les gouvernements successifs pour essayer d’éradiquer un phénomène qui ferait perdre, chaque année, près de 55 milliards d’euros à l’État. L’emploi des travailleurs étrangers sans titre de travail est l’une des formes de travail illégal, mais elle ne constitue pas, loin s’en faut, l’infraction majoritairement constatée lors des contrôles : 11% du total des infractions, en 2006, contre 70% pour le travail dissimulé. Cependant, depuis l’élection de Nicolas Sarkozy à la présidence de la République, les autorités en ont fait une « priorité nationale », au point de vouloir y consacrer l’essentiel des instruments dont elles disposent en matière de lutte contre le travail illégal — à commencer par l’inspection du travail.

 Portrait de l’inspecteur du travail en « ouvre-boîte »

La mission essentielle et historique des inspecteurs du travail est de protéger les travailleurs et de garantir leurs droits. Ils doivent veiller à ce que les employeurs respectent les contrats de travail, les conventions collectives, la durée légale du temps de travail ou encore les normes de sécurité et d’hygiène. Pour ce faire, ils bénéficient de prérogatives spécifiques qui leur permettent, notamment, d’entrer sans prévenir dans n’importe quelle entreprise afin d’y effectuer des contrôles.

C’est en 2005 que la mission qui leur est assignée va connaître un premier infléchissement. Dans une circulaire [1] adressée aux préfets, le ministre du Travail de l’époque, Gérard Larcher, faisait part des demandes du Comité interministériel de contrôle de l’immigration (CICI), présidé par le ministre de l’Intérieur d’alors, Nicolas Sarkozy. « Le CICI, expliquait Gérard Larcher, soulignant le lien évident entre immigration clandestine et travail illégal, a constaté l’insuffisance des résultats dans ce domaine. » Il était donc demandé aux préfets « d’organiser, dans chaque département, […] au moins une opération exemplaire de contrôle des sites de travail où sont susceptibles d’être occupés (sic) illégalement des étrangers sans titre […] ». En clair, on demandait aux préfets de mettre en place des contrôles ciblés dans les secteurs où l’emploi de main d’oeuvre étrangère est censé être le plus fréquent, à savoir les chantiers du BTP, les restaurants, la confection ou le gardiennage. Malgré les protestations des syndicats de l’inspection du travail, ces contrôles ciblés et « exemplaires » seront reconduits dans le Plan de lutte contre le travail illégal de 2006 et pérennisés dans celui que le ministre du Travail, Xavier Bertrand, a présenté en novembre 2007.

Ces contrôles dits « conjoints » sont pilotés par le Comité opérationnel de lutte contre le travail illégal (Colti) qui regroupe les agents des différentes administrations concernées, comme les inspecteurs du travail, des impôts, des douanes et des Urssaf, et que viennent épauler la police et la gendarmerie. Ces structures, placées sous l’autorité des procureurs de la République dans chaque département, avaient été créées en 1997 afin d’appuyer les différents services lors d’enquêtes complexes ou de grande ampleur. Elles avaient l’avantage d’offrir une protection aux inspecteurs lors de contrôles délicats. Mais elles se révèlent également très utiles pour les services de police et de gendarmerie qui, grâce aux inspecteurs du travail, peuvent entrer dans une entreprise à n’importe quelle heure du jour ou de la nuit, sans avoir besoin de l’autorisation d’un juge. Or, il apparaît que, depuis quelque temps, l’action des Colti n’est pas centrée sur la recherche du travail dissimulé ou « au noir », qui constitue pourtant près des trois quarts des infractions relevées, mais bien sur celle des étrangers sans titre de travail .

Quant aux résultats que produisent les opérations ciblées du Colti, ils sont certes considérés comme « positifs », mais encore insuffisants. C’est en tout cas ce que laisse entendre la circulaire [2] envoyée aux préfets, cosignée par les ministres de l’Intérieur, de l’Immigration, de la Justice et du Travail, et portant sur le travail illégal des étrangers et la mise en oeuvre de nouvelles opérations conjointes pour 2008. Le bilan qu’on y fait pour l’année 2007 révèle qu’à l’évidence les contrôles conjoints ont été renforcés : 831 contre 306 en 2006 (+171%) et 25 539 personnes contrôlées (+103%). Ils ont permis d’épingler 522 employeurs et de découvrir 992 personnes en situation irrégulière (+133%), dont 295 ont été expulsées. Un bilan qui peut donc être qualifié de « positif », même si les ministres regrettent le résultat médiocre de certaines opérations. Mais, surtout, les auteurs de la circulaire déplorent que « moins d’un tiers des personnes mises en cause […] a été effectivement reconduit à la frontière ».

En dépit de la faible proportion d’étrangers sans titres découverts lors de ce type d’opérations (environ 4% des travailleurs contrôlés), la circulaire va donc appeler à un renforcement des contrôles conjoints — une opération pour le premier semestre, deux pour le second et une supplémentaire pour les régions où l’on trouve du travail saisonnier. En outre, soucieuse de responsabiliser les services concernés en leur fixant des objectifs chiffrés, elle réclame que chaque section soit désormais soumise à l’obligation de faire remonter rapidement ses résultats à l’Office central de répression de l’immigration irrégulière (Ocriest).

La dérive qu’ils constatent dans la conduite de leur mission a fait réagir l’ensemble des syndicats d’inspecteurs du travail. Dès 2006, ceux-ci rappelaient qu’aucun lien statistique n’était établi entre travail illégal et immigration clandestine et que rien, dans leur mission, ne les obligeaient à participer à l’éloignement des étrangers en situation irrégulière. À présent, en plus de leur répugnance à devenir des « auxiliaires » d’une police qui se servirait d’eux comme « ouvre-boîtes », les inspecteurs dénoncent les conséquences, pour le droit des travailleurs, de ces contrôles supervisés par la police. Au regard du droit du travail, un travailleur sans titre de séjour bénéficie des mêmes droits qu’un travailleur en situation régulière. Lorsqu’il a été engagé illégalement, il n’est pas considéré comme l’auteur mais bien au contraire comme la victime d’une infraction et, à ce titre, il a non seulement le droit de toucher son salaire, mais, en cas de rupture de contrat, il peut percevoir une indemnité. Or, dans le cadre des opérations menées par la Colti, quand un travailleur sans titre de séjour subit un contrôle, il est presque toujours arrêté, aussitôt placé en garde à vue puis en centre de rétention. Aussi n’est-il jamais en mesure de faire valoir ses droits auprès des prud’hommes.

Dès 2006, certains syndicats d’inspecteurs du travail, désireux de soustraire leur membres à l’obligation de participer aux contrôles conjoints avec les forces de l’ordre, avaient déjà déposé un préavis de grève illimitée destiné à couvrir les inspecteurs qui refuseraient d’y prendre part. Ce défaut de coopération avait alors conduit leur ministre de tutelle à rédiger une circulaire [3] leur rappelant les contours de leur mission et leur obligation de collaborer à la lutte contre l’immigration irrégulière.

Jusqu’ici, tant leur statut que la Convention internationale du travail garantissaient sans doute aux inspecteurs une certaine indépendance vis-à-vis des employeurs et des pouvoirs publics. Cependant, les syndicats redoutent désormais que certaines mesures prises depuis le début de la présidence de Nicolas Sarkozy ne les mettent définitivement à contribution dans la poursuite des objectifs chiffrés d’expulsion des sans-papiers. En effet, le décret d’attribution du nouveau ministère de l’Immigration du 31 mai 2007 a placé, parmi d’autres services, la Direction générale du travail à sa disposition pour tout ce qui concerne leurs rapports aux travailleurs étrangers. Si le ministère de tutelle reste celui du Travail, les compétences sont désormais partagées avec le ministère de Brice Hortefeux. La crainte éprouvée par les syndicats de recevoir leurs ordres d’un ministère qui mobiliserait l’essentiel de leurs moyens dans le contrôle des travailleurs étrangers les a d’abord poussés à demander l’annulation de ce décret au conseil d’État en juillet 2007. Ensuite, une fois leur requête rejetée, ils ont appelé les agents à refuser de participer à des contrôles centrés sur le travail illégal des étrangers et, en décembre 2007, ils ont reconduit leur préavis de grève illimitée. Mais ce sont les prochaines modifications de leur statut, prévues dans la Révision générale des politiques publiques, qui pourraient, selon eux, faire tomber les dernières protections dont disposaient encore les inspecteurs réfractaires.

 Portraits de l’ANPE et des Assedic en auxiliaires de police

La gestion et le contrôle des travailleurs étrangers, c’est l’affaire de tous. Telle est en tous cas l’impression qui ressort de la lecture du décret du 11 mai 2007 relatif aux autorisations de travail des étrangers. Pris en application de la loi Sarkozy sur l’immigration et l’intégration du 24 juillet 2006, ce décret ne se borne pas à établir la liste des critères nécessaires à l’obtention d’une autorisation de travail ou à son renouvellement  : il insiste en outre sur les moyens à mettre en oeuvre pour vérifier la régularité des titres présentés par les travailleurs étrangers. Or, à ce propos, le gouvernement entend bien obtenir la coopération de l’ensemble des acteurs concernés par l’embauche d’un salarié étranger : l’Anaem et la préfecture, bien sûr, mais également, et c’est plus nouveau, les chefs d’entreprises et les agences d’intérim [4].

Prévoyants, les auteurs du décret ont également pensé au salarié étranger qui, se retrouvant au chômage, irait s’inscrire en tant que demandeur d’emploi à l’ANPE et pourrait éventuellement percevoir des indemnités de chômage versées par les Assedic. Afin d’éviter que des travailleurs sans titre de séjour valable puissent indûment profiter de la générosité du système français, il est demandé aux agents ANPE et Assedic de redoubler d’efforts dans le contrôle et la vérification des pièces fournies par les étrangers qui se présentent à leurs guichets.

Les directeurs généraux de l’ANPE et de l’Unedic ont parfaitement compris les préoccupations du gouvernement. En témoigne le courrier intitulé « Consignes pour l’application du décret 2007-801 relatif à la vérification des autorisations de travail des étrangers », qu’ils ont adressé en septembre 2007 à leurs directeurs régionaux respectifs et dans lequel ils détaillaient la procédure que leurs agents sont tenus de suivre depuis le 1er octobre 2007. Principale innovation du dispositif, l’envoi systématique, par les agents, de la photocopie du titre de séjour des demandeurs d’emploi étrangers aux préfectures pour vérification. « Dans un premier temps, et en attente de la mise en place d’une procédure de traitement électronique, une photocopie du titre est systématiquement réalisée par l’Assedic dans le cadre de l’inscription du demandeur d’emploi (IDE). Les photocopies sont transmises chaque jour par envoi recommandé avec accusé de réception aux préfectures de département (préfecture de police pour Paris). » Il est également demandé aux antennes Assedic de « différer le traitement de la demande d’indemnisation », c’est-à-dire le versement des allocations, dans l’attente de la réponse de la préfecture.

La vérification de la régularité des titres de séjour par l’ANPE n’est pas en elle-même une nouveauté. Cette tâche avait été confiée aux fonctionnaires de l’Agence pour l’emploi dès 1992 par un décret [5] et une circulaire d’application signée par la ministre du Travail de l’époque, Martine Aubry. Toutefois, même si, selon la CGT [6], la publication de ces deux textes avait déjà été suivie par des manifestations d’« excès de zèle » — tel employé faxant à la préfecture des documents dont la légalité lui semblait suspecte, tel autre appelant directement le commissariat aux fins d’organiser un guet-apens —, dans leur grande majorité, les agents ne procédaient à une vérification que lorsqu’ils avaient de sérieux doutes sur la validité d’un titre. C’est donc moins le principe du contrôle que sa systématisation, et la discrimination qu’elle induit pour les travailleurs étrangers — puisque ceux-ci seraient les seuls à voir le versement de leurs indemnisations soumis à une procédure particulière —, qui a déclenché une levée de boucliers des fonctionnaires concernés.

Par la voix de sa présidente de l’époque, Annie Thomas, l’Unedic, l’organisme qui gère l’ensemble des antennes Assedic, a aussitôt désavoué son directeur et refusé de mettre en place les consignes, estimant que « ce n’était pas le rôle des agents de transmettre à la préfecture les papiers des demandeurs d’emploi étrangers ». Une décision prise à l’unanimité aussi bien par les organisations patronales que syndicales gestionnaires du régime d’assurance-chômage. « C’est un système d’assurance ouvert à tous, quelle que soit la nationalité de l’assuré, tient à préciser Annie Thomas, le titre de séjour n’a aucune importance, à partir du moment où la personne a cotisé et son patron aussi. »

Si les statuts de l’Unedic lui confèrent un certain degré d’indépendance vis-à-vis du pouvoir politique, la situation est différente pour les agents ANPE [7], qui n’ont pas les moyens de refuser d’appliquer les consignes. Les syndicats étaient malgré tout montés au créneau, dénonçant ce qu’ils qualifiaient de « nouvelle mission d’auxiliaires de police » et rappelant que, pour éviter d’appliquer les nouvelles mesures, « chaque agent peut invoquer la loi du 13 juillet 1983 » qui dispose qu’un fonctionnaire « doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique sauf dans le cas où l’ordre est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement l’intérêt public ». Or, dans le même communiqué [8], ils précisaient que cette procédure contrevenait « à la convention 97 de l’Organisation internationale du travail (OIT) interdisant un traitement discriminatoire des travailleurs étrangers. » Sur ce dernier point, le syndicat FO de l’ANPE a même saisi la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (Halde), mais la plainte est jusqu’ici restée sans suite.

Notes

[1]Circulaire du 29 juillet 2005 sur le renforcement de la mobilisation des services pour la lutte contre le travail illégal.

[2] Circulaire du 26 mars 2008 sur la lutte contre le travail illégal intéressant des ressortissants étrangers.

[3]Circulaire n°21 du 20 décembre 2006 sur le positionnement de l’inspection du travail dans la lutte contre l’emploi d’étrangers sans titre de travail et le travail dissimulé.

[4]Voir « L’implication de la société / 1 ; sous-traitance & collaboration d’entreprises privées », p. 308.

[5]Décret n°92-117 du 5 février 1992 relatif aux demandeurs d’emploi.

[6] « Services publics et étrangers : un état des lieux », Contributions des organisations CGT, avril 2005.

[7]L’ANPE est un organisme public tandis que les Assedic, et donc l’Unedic qui les regroupe, sont des associations privées. Si le directeur général de l’ANPE est nommé en Conseil des ministres, le directeur général de l’Unedic est élu par le bureau de l’association où siègent de façon paritaire patronat et syndicats. Il est chargé des questions administratives et techniques et dépend d’un point de vue hiérarchique de la présidence. Celle-ci est assurée alternativement par un représentant syndical et un représentant patronal. À l’époque, la présidente Annie Thomas était représentante de la CFDT.

[8]Communiqué des syndicats CFDT, CGC, FO, CGT, SNAP-CFTC, SNU, SUD, UNSA-ANPE, du 30 octobre 2007.

Contact
Nous contacter
Lettre d'informations
recevez par mail l'actualité de Cette France-là. S'inscrire.