Le choix du Président

L’hospitalité selon Nicolas Sarkozy

 Les motifs d’une discrétion

Si Nicolas Sarkozy tient la promotion de l’immigration choisie pour un projet à la fois suffisamment novateur, quant au fond, pour justifier la mise en place d’un ministère aux attributions inédites et suffisamment adapté aux préoccupations des Européens pour être adopté par leurs dirigeants, il entend également que l’exécution de ce projet réponde aux deux principes directeurs du style de gouvernement qu’il s’emploie à imposer, à savoir la recherche d’une efficacité globale mesurable et le souci de prêter toute l’attention nécessaire aux cas particuliers.

Pour comprendre l’importance que le président de la République accorde à ces deux principes, on peut commencer par rappeler que si la France est un État socialement avancé depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale — soit depuis que le Conseil national de la Résistance a jeté les bases de son modèle social — ce n’est, en revanche, qu’au cours des trois dernières décennies du XXe siècle qu’elle est véritablement devenue un État de droit moderne
— sur les plans de la hiérarchie des normes juridiques, du contrôle juridictionnel des actes et décisions de l’administration et de l’accès des citoyens aux droits civiques et humains consignés dans les grandes conventions internationales. Or, si Nicolas Sarkozy n’affiche évidemment pas la volonté de revenir sur cette évolution — bien au contraire, l’engagement à faire de la France une « démocratie irréprochable » figure parmi ses promesses de campagne —, il ne considère pas moins que les progrès de l’État de droit ont souvent pour effet secondaire d’instaurer un climat excessivement procédurier, lequel menace d’entraver l’action d’une présidence axée sur la rupture avec l’immobilisme dont elle accuse ses prédécesseurs et sur la volonté d’affecter concrètement la vie des gens. C’est donc pour conjurer les risques d’obstruction aux réformes et d’inattention aux situations exceptionnelles, dont les causes respectives sont la complexité et l’homogénéité des procédures juridiques, que le président de la République demande à ses collaborateurs de veiller à conformer leur interprétation des contraintes qui pèsent sur leur action au respect des objectifs qu’ils se sont fixés — et non l’inverse.

Dans le cas du ministère dont Brice Hortefeux a la charge, la quête de l’efficacité globale passe d’abord par le chiffrage des objectifs. Mieux encore, il s’agit non seulement de se donner des chiffres à atteindre mais encore de se lier en donnant toute la publicité nécessaire aux chiffres annoncés et de développer les outils techniques et statistiques susceptibles de constater a posteriori s’ils ont été atteints. Sans doute faut-il reconnaître que les seuls objectifs qui se prêtent réellement à un tel exercice sont ceux qui concernent l’éloignement des étrangers en situation irrégulière : pour leur part, les progrès de l’immigration choisie, et notamment l’impact des critères de sélection des migrants sur l’entretien de l’identité nationale échappent pour l’essentiel à la mesure [13], tandis que la lutte contre des filières d’immigration clandestine requiert une coordination stratégique qui excède souvent les compétences d’un gouvernement national. Ceci explique sans doute qu’aux yeux de Nicolas Sarkozy et de son ministre de l’Immigration l’efficacité en matière de rétention et d’expulsion des immigrés clandestins peut manifestement être tenue pour le meilleur indice de l’efficacité globale des politiques menées.

Au-delà de la stimulation offerte par l’obligation de s’engager à atteindre des objectifs quantifiables — stimulation qui affecte à la fois l’implication personnelle des agents de l’État et leur détermination à tirer le meilleur parti des règles auxquelles ils sont soumis —, le souci d’efficacité globale inhérent à la nouvelle « culture du résultat » suppose également que les administrations relevant de la responsabilité de Brice Hortefeux disposent des moyens de faire leur travail. Parmi ces moyens figurent d’abord de nouveaux instruments de surveillance
— tels que le fichier Éloi qui, en dépit des aménagements imposés par le Conseil d’État, devrait permettre une meilleure surveillance tant des étrangers résidant irrégulièrement sur le territoire que des Français soupçonnés de soutenir leur entreprise frauduleuse — et de nouveaux espaces alloués à la rétention des individus en instance d’éloignement — qu’il s’agisse de l’affectation de locaux déjà existants ou de la construction de bâtiments destinés à servir de centres de rétention administrative (CRA).

S’y ajoute un ensemble de mesures destinées à faciliter les procédures d’identification, de maintien en rétention et d’éloignement de ces mêmes clandestins. Au nombre des bénéficiaires de ces mesures, on peut notamment citer les agents de l’État chargés du dépistage de certaines fraudes : la panoplie d’investigation dont ils disposent comprend non seulement les examens osseux mais désormais les tests ADN, respectivement conçus pour confondre les jeunes adultes qui tentent de se faire passer pour des mineurs étrangers isolés et pour vérifier l’authenticité de la filiation des migrantes accompagnées d’enfants. Les préfets voient également leur travail facilité, parce qu’ils sont à la fois libérés du devoir de motiver la délivrance d’une obligation de quitter le territoire français (OQTF) et autorisés à désigner les membres de la commission du titre de séjour — où siégeaient auparavant des magistrats — et il en va encore de même pour les juges des libertés et de la détention, qui ont désormais l’opportunité de tenir leur audience en CRA ou en zone d’attente — grâce aux techniques de visioconférence.

Enfin, le renforcement des outils et des licences offerts à l’administration est encore complété par un faisceau de signaux dissuasifs envoyés aux étrangers tentés de transgresser la loi ou d’abuser de l’hospitalité française. Ainsi les demandeurs d’asile potentiels voient-ils leurs démarches entravées par l’allongement de deux listes, celle des pays dont les ressortissants doivent être munis d’un visa de transit aéroportuaire (VTA) pour pouvoir débarquer en France, mais aussi celle des pays réputés « sûrs », dont le nombre ne baisse pas dans un monde que l’on dit pourtant chaque jour plus dangereux. Pour leur part, les étrangers malades sont invités à redoubler d’efforts pour prouver qu’ils ne peuvent pas être convenablement traités dans leur pays d’origine. Quant aux candidats à un séjour irrégulier, il leur faut faire face au contrôle plus rigoureux des unions de complaisance — c’est-à- dire des mariages et Pacs « blancs » —, mais également à la double diminution des prestations dont ils peuvent bénéficier et des crédits alloués aux services auxquels ils ont encore accès.

Si l’efficacité globale exigée de Brice Hortefeux implique de lui donner les moyens de faire ses preuves, encore faut-il que le ministre soit en mesure d’exercer son autorité sur tous les services concernés par la gestion des flux migratoires. Aussi, on l’a vu, Nicolas Sarkozy insiste-t-il pour que le ministère de l’Immigration exerce sa tutelle sur les établissements publics — tels que l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides (Ofpra) —, sur les services administratifs — tels que l’ANPE et les Assedic — et sur les corps de fonctionnaires — tels que les inspecteurs du travail, les médecins des hôpitaux publics et les gendarmes —, pour tout ce qui relève de son domaine de compétences [14].

Tantôt les administrations assujetties à l’autorité du nouveau ministère sont pressées de participer activement à l’interpellation, au questionnement, à la rétention et à l’éloignement des immigrés irréguliers : c’est avant tout le cas de la police et de la gendarmerie, mais aussi des procureurs de la République et des juges d’instruction, qui sont notamment invités à faciliter la recherche des clandestins en délivrant les commissions rogatoires nécessaires à la perquisition des foyers de travailleurs étrangers ; tantôt la tâche imposée aux salariés du secteur public consiste seulement à effectuer un travail d’enquête et d’information au bénéfice des préfectures : c’est, par exemple, le cas des inspecteurs du travail et des médecins des hôpitaux, qui peuvent se contenter d’un rôle d’auxiliaire de police. Mais quel que soit le degré d’implication qui leur est demandé, c’est bien par le biais de l’annexion et de la mobilisation générale de tous les agents de l’État concernés par la gestion des flux migratoires que Brice Hortefeux entend répondre à l’obligation de tenir les objectifs chiffrés qu’il s’est fixés et qui témoignent de l’efficacité globale de son action.

Bien plus, au-delà des seuls membres de la fonction publique placés sous sa tutelle, c’est toute la société civile que le ministre s’emploie à impliquer dans son action. Ainsi en va-t-il des chefs d’entreprise, qui sont désormais tenus de transmettre à la préfecture une copie du titre de séjour de leurs employés étrangers, mais aussi de certaines compagnies privées — transporteurs, groupes hôteliers, agences de voyage — dont la coopération est sollicitée pour assurer le retour vers leur pays d’origine des étrangers expulsés de France et plus généralement de l’ensemble des citoyens appelés à faire bénéficier le gouvernement de leur vigilance. Bref, il s’agit d’encourager la participation de chacun à la politique d’entretien de l’identité nationale définie par Nicolas Sarkozy, voire de gager le succès de cette politique — tout au moins en termes de diminution de l’immigration dite « subie » — sur la création d’un climat propice à une délation que l’on pourrait qualifier de républicaine, histoire de conjurer la connotation généralement négative qui s’attache à ce mot.

Si la volonté de se montrer efficace, c’est-à-dire de s’assurer que le respect des contraintes juridiques n’entrave pas la poursuite des objectifs politiques, est bien le premier motif qui conduit Brice Hortefeux à optimiser le pouvoir discrétionnaire dont il dispose, la seconde raison qui l’amène à ne pas se laisser enfermer dans une interprétation tatillonne des lois et des règlements relève quant à elle de l’attention qu’il entend consacrer aux situations exceptionnelles. Car, aux yeux du ministre de l’Immigration, le champ de compétences qui est celui de son ministère recouvre l’ensemble du parcours auquel est astreint chaque étranger souhaitant s’installer en France, depuis le moment où il pénètre dans un consulat pour y faire sa demande jusqu’à celui où il est soit pleinement intégré dans son pays d’accueil, soit reconduit à la frontière parce que les autorités compétentes ont établi que résider sur le territoire français n’était pas sa « vocation ». Autrement dit, l’homme auquel le président de la République a confié la conduite de sa politique en matière d’immigration, mais aussi d’intégration et d’identité nationale, envisage sa mission sur le mode de l’accompagnement, aussi personnalisé que possible, des candidats à l’installation sur le sol français.

En vertu de la conception qu’il se fait de sa tâche, Brice Hortefeux entend donc s’accorder toute la souplesse qui convient à l’examen et au traitement de cas qui précisément ne sont pas que cela — c’est-à-dire des instances d’applications particulières des règles générales : comme il aime à le souligner, les situations auxquelles il est confronté impliquent des êtres humains singuliers pris dans des circonstances et un contexte à évaluer concrètement. Par conséquent, la seconde grande préoccupation qui l’anime — et qui est en quelque sorte le pendant de son souci d’obtenir des résultats mesurables — consiste à conjurer l’indifférence aux exceptions dont un certain légalisme est porteur en se ménageant la faculté de déroger à l’application mécanique des règles à chaque fois qu’une urgence d’ordre humanitaire l’exige ou que des considérations relevant d’une sagesse pragmatique y invitent.

Le premier type de dérogation est celui qui permet à certains clandestins d’obtenir un titre de séjour, soit parce qu’ils sont en situation de détresse, soit parce qu’ils ont fait preuve d’héroïsme : de telles exceptions témoignent donc des valeurs qu’un ministre de l’Identité nationale est appelé à défendre, quitte à faire prévaloir l’esprit sur la lettre de la loi républicaine. Quant au second type de dérogation, celui qui repose davantage sur le pragmatisme que sur le devoir d’humanité, il conduit notamment les préfectures à régulariser la situation de travailleurs qui ont été embauchés avec de faux papiers, mais dont le licenciement s’avèrerait ruineux pour leur employeur et coûteux pour la profession qui a recours à leurs services. En entérinant de pareils aménagements, Brice Hortefeux entend montrer que le souci de la prospérité économique de la France fait partie intégrante du projet qu’il s’ingénie à appliquer. Bref, pour éviter que les hommes et les femmes dont il est amené à infléchir le sort ne soient appréhendés comme de simples cas d’espèce, le ministre revendique le droit, et même l’obligation, de faire en sorte que les régularisations et reconduites à la frontière auxquelles son ministère préside soient, autant que possible, étudiées au cas par cas. L’exception d’État ne fait ainsi que confirmer la justesse de la règle — quitte à transiger sur sa lettre pour conforter son esprit.

Se donner les moyens de réaliser les objectifs mesurables que l’on s’est fixés et en même temps veiller à accorder le soin qu’elles méritent aux circonstances particulières, telles sont donc les deux motivations distinctives du style présidentiel dont se réclame Nicolas Sarkozy, et qui poussent son ministre de l’Immigration à revendiquer, au même titre que ses collègues, une certaine latitude à l’égard des contraintes que les lois et réglementations lui imposent. Brice Hortefeux s’estime en effet autorisé à déroger aux interprétations trop pointilleuses du droit et des procédures à chaque fois qu’il lui faut choisir entre obtenir le résultat qu’il vise et se condamner à l’immobilisme, mais aussi lorsque l’humanité ou le bon sens lui commande de faire une exception. Loin d’être imputables à l’arbitraire et au mépris de la justice, les deux motifs de la discrétion dont use le ministre de l’Immigration tendent, selon lui, à démontrer la priorité qu’il accorde à l’action concrète ; priorité que le pouvoir en place depuis mai 2007 tient à la fois pour un trait distinctif de sa modernité et pour une condition indispensable à la réhabilitation du politique.

Notes

[13] En dépit de cette difficulté, Brice Hortefeux n’a pas hésité à mettre en avant ses résultats en matière d’immigration choisie lors de son discours du 19 juin 2008 — discours destiné à faire le bilan d’une année d’existence pour le ministère de l’Immigration. Il reste, on le verra plus loin, que les chiffres qu’il a avancés ce jour-là, et notamment celui qui « révélait » la croissance de la part de l’immigration de travail, ne résistent guère à l’analyse. Davantage que la mauvaise foi du ministre, ce que trahit cet effet d’annonce quelque peu abusif est la difficulté de concilier une culture du résultat chiffré et un objectif qualitatif proprement immensurable.

[14] En revanche, et en dépit des efforts déployés à cet effet par le ministère de l’Immigration, celui-ci n’est pas encore parvenu à contrôler entièrement les enquêtes menées par l’Institut national d’études démographiques (Ined), ni à regrouper l’ensemble des recherches conduites sur les thématiques relevant de son action sous la tutelle d’un organisme lié à ses services et appelé Institut d’études sur l’immigration et l’intégration.

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