Le contrôle des juges

accès à la justice et sanction des décisions administratives

 L’inflation du contentieux

Mesurer le rôle effectif des juges en matière de politique migratoire exige de décrire préalablement les contentieux sur lesquels ils sont chargés de statuer, mais aussi de montrer la dynamique à l’oeuvre dans leur massification.

Les catégories du contentieux

À défaut d’en produire une typologie exhaustive, on peut en donner une idée en distinguant le contrôle exercé par la justice sur les décisions administratives en dehors de toute interpellation, d’une part, du contrôle des procédures d’interpellation et d’exécution de l’éloignement, de l’autre.

Avant l’interpellation

S’il est vrai que le contentieux des refus de délivrance de visa connaît une tendance à l’augmentation depuis que de nombreuses procédures de séjour sont conditionnées à la possession d’un visa long séjour, la majeure partie des recours concerne les refus de séjour et les mesures d’éloignement du territoire. Or le régime de ces actes administratifs a été modifié par la loi du 24 juillet 2006 [4].

Dans l’ancien dispositif, ces deux décisions étaient distinctes. Un étranger dont la demande de titre de séjour était refusée recevait par courrier une notification de ce refus accompagnée d’une invitation à quitter le territoire français (IQTF) par ses propres moyens dans un délai d’un mois. S’il s’était néanmoins maintenu sur le territoire au-delà de ce délai, il pouvait faire l’objet d’un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière (APRF) notifié par voie postale. Cette mesure d’éloignement avait un triple effet : empêcher la délivrance d’un nouveau titre de séjour ; autoriser le placement dans un centre de rétention ; permettre à l’administration d’exécuter par la force le renvoi hors du territoire français.

La légalité de ces deux décisions pouvait être contrôlée par le juge administratif selon deux régimes différents. Le contentieux du refus de séjour relevait du régime de droit commun. L’intéressé avait deux mois pour former un recours devant le juge administratif. Il pouvait également contester le refus de séjour par un recours administratif devant la préfecture (recours gracieux) ou le ministère compétent (recours hiérarchique), qui laissait ouverte la possibilité d’un recours à l’amiable précontentieux ; si un recours administratif avait été formé dans les temps, le délai de deux mois pour saisir le juge ne courait qu’à la date de la réponse de la préfecture ou du ministère.

Le contentieux des APRF notifiés par voie postale relevait, quant à lui, d’un régime dérogatoire rigide : le délai pour former un recours était de sept jours sans aucune incidence d’un éventuel recours administratif ; ce recours était suspensif en ce qu’il empêchait l’administration d’éloigner la personne tant qu’il n’avait pas été statué sur sa requête.

La transformation du régime administratif de ces deux actes dans la loi de juillet 2006 fut motivée par la nécessité de désengorger les juridictions administratives. Espérant fusionner les deux contentieux, les auteurs de la réforme choisirent d’assortir les décisions de refus de séjour et d’éloignement du territoire. Depuis sa mise en application, le 30 décembre 2006, le refus de séjour n’est plus accompagné d’une invitation mais d’une obligation à quitter le territoire français (OQTF). Si l’étranger n’est pas parti par ses propres moyens un mois après la notification du refus de séjour, l’OQTF produit les même effets qu’un APRF.

Le nouveau contentieux du refus de séjour assorti d’une OQTF relève d’un régime dérogatoire différent de celui qui prévalait pour les APRF par voie postale : l’intéressé a désormais un mois pour former un recours contre ces deux décisions devant le juge administratif — l’introduction d’un recours devant l’administration ne modifiant en rien ce délai. Ce recours est suspensif sur l’exécution forcée de l’éloignement ; il ne l’est pas sur le refus de séjour ni sur la possibilité de placement en rétention. Ainsi, une personne faisant l’objet d’un refus de séjour accompagné d’une OQTF et qui a contesté dans les délais la légalité de ces décisions peut être placée en centre de rétention. Il est alors prévu que ses deux recours soient disjoints et qu’un juge administratif statue en urgence sur la mesure d’éloignement. Si celle-ci est annulée, le recours contre le refus de séjour est examiné selon les règles de droit commun.

L’interpellation et l’exécution de l’éloignement

Tout étranger résidant en France est tenu de justifier de la régularité de son séjour : à défaut, il peut être placé en garde à vue. S’il s’avère qu’il se trouve en situation irrégulière, l’administration cherchera à l’éloigner de force. Cette procédure nécessite une mesure administrative d’éloignement ou une peine d’interdiction du territoire français. Pendant le temps d’organisation de l’expulsion (achat d’un billet d’avion, obtention d’un laissez-passer consulaire en l’absence d’un passeport, etc.), l’étranger est, le plus souvent, placé en rétention.

Pour ce qui concerne la procédure relative à la mesure d’éloignement, plusieurs cas doivent être distingués :
- Si l’étranger interpellé ne fait pas déjà l’objet d’une mesure d’éloignement, la préfecture peut — en principe [5] — prendre un APRF qu’elle lui remet en mains propres pendant sa garde à vue [6]. L’intéressé, placé en rétention, ne dispose alors que de quarante-huit heures pour former son recours devant le tribunal administratif. Ce recours est suspensif, en ce que l’administration ne peut exécuter l’éloignement avant le prononcé de la décision du juge, qui statue — à juge unique — dans un délai de soixante-douze heures à compter du dépôt du recours.
- Si l’étranger fait déjà l’objet, au moment de son interpellation, d’une mesure d’éloignement devenue définitive et exécutoire (parce qu’elle aurait été déjà validée par la justice ou qu’elle n’aurait pas été contestée dans les temps), la préfecture peut procéder immédiatement à l’éloignement ou, à tout le moins, placer l’étranger en rétention dans l’attente de l’organisation de la reconduite à la frontière.
- Reste le cas où l’étranger fait l’objet, au moment de son interpellation, d’une mesure d’éloignement qui n’est pas encore définitive. La situation la plus fréquente est qu’il a reçu un refus de séjour assorti d’une OQTF, qu’il a formé des recours devant la justice administrative mais a été interpellé avant qu’il soit statué sur ces recours. Dans une telle hypothèse, il est alors placé en rétention : ses deux recours sont disjoints et un juge administratif statue en urgence, selon la procédure des APRF notifiés en mains propres (juge unique, délai de soixante-douze heures).

En principe, l’administration ne peut maintenir en rétention un étranger que pour le temps strictement nécessaire à son éloignement. L’arrêté de placement en rétention pris par le préfet n’est valable que pour quarante-huit heures. S’il est nécessaire de le prolonger, la préfecture doit en faire la demande au juge des libertés et de la détention (JLD), chargé d’en vérifier le bien-fondé. Ce dernier peut accorder un maintien en rétention pour quinze jours supplémentaires. Cependant, s’il estime que l’étranger dispose de garanties suffisantes, il peut également refuser son maintien en rétention et l’assigner à résidence : l’étranger doit alors remettre son passeport, rester chez lui, et se présenter tous les jours au commissariat dans l’attente de son renvoi. Enfin, si le JLD considère que la procédure dont fait l’objet l’intéressé n’est pas légale (interpellation irrégulière, vice de procédure grave et préjudiciable, etc.), il peut ordonner sa remise en liberté.

Dans le cas où le maintien en rétention aurait été accordé par le JLD et que l’étranger n’aurait pas été expulsé, la préfecture doit procéder de la même façon pour obtenir un ultime prolongement de la part du JLD, de cinq ou quinze jours selon les cas.

Deux ordres de juridictions

On l’a vu, les étrangers interpellés peuvent, dans certaines conditions, bénéficier de recours devant le tribunal administratif, d’une part, et devant le JLD, d’autre part. Pour éviter tout malentendu, il faut souligner que ces juridictions n’ont pas les mêmes compétences. Le tribunal administratif est amené à contrôler la légalité de la mesure d’éloignement : il vérifie principalement que la décision a été prise au terme d’une procédure régulière et qu’elle ne viole pas l’un des droits fondamentaux de l’intéressé. Le JLD veille, quant à lui, au respect de la licéité de la privation de liberté : il statue sur les demandes de l’administration de prolongation de la durée de rétention. C’est au même titre de garant du respect des libertés qu’il intervient dans les zones d’attente [7].

Ces deux juridictions contrôlant des actes différents — au regard de garanties partiellement différentes —, il peut donc arriver qu’un JLD demande la remise en liberté d’un étranger dont l’éloignement est pourtant admis par le tribunal administratif ou, inversement, qu’un juge administratif annule une mesure d’éloignement, ce qui prive de base légale le placement en rétention, alors que le JLD a validé l’interpellation et le placement en rétention. Il n’y a là aucune contradiction mais un strict partage des compétences.

Signalons, pour finir, que le contrôle de la privation de liberté est quasi systématique, puisqu’il s’agit d’un contrôle a priori : les préfectures doivent obtenir du JLD la prolongation de la rétention [8]. Le contrôle de la mesure d’éloignement n’est, en revanche, pas automatique : il faut pour cela que cette mesure soit encore contestable quand l’étranger est interpellé, ce qui n’est pas toujours le cas. Le contrôle du juge administratif intervient le plus souvent au moment de l’édiction des mesures d’éloignement et non au moment de leur exécution. Or, dans certains cas, ces deux périodes peuvent être assez éloignées et la situation de l’étranger peut avoir radicalement changé : mariage, naissance, aggravation de l’état de santé, surgissement de conflits dans le pays d’origine, etc.

Notes

[4] Loi n°2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration.

[5]Des exceptions existent, qu’il serait fastidieux de détailler ici. Elles découlent d’une mauvaise rédaction de la réforme instituant les OQTF.

[6]La loi de 2006 n’a donc pas fait disparaître les APRF délivrés en mains propres : seuls les APRF notifiés par voie postale ont été remplacés par des OQTF.

[7]Voir Les replis de la frontière, p. 223.

[8]Notons, cependant, que l’administration arrive parfois à organiser très rapidement une expulsion sans avoir à placer la personne en rétention. Dans ces situations, peu fréquentes, l’intéressé ne peut en pratique pas faire sanctionner une illégalité même manifeste de son interpellation. Voir Catherine Delmas-Comolli, p. 340.

Sommaire de l'article
L’inflation du contentieux [page 2]
La dégradation des droits [page 4]
La justice rappelée à l’ordre [page 7]
 
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