Le contrôle des juges

accès à la justice et sanction des décisions administratives

L’engorgement des juridictions

On l’a dit, l’une des conséquences du durcissement de la politique d’immigration est l’accroissement du contentieux en droit des étrangers. Si cette augmentation est proportionnelle à celle du nombre de décisions administratives en la matière, il faut aussi remarquer que certaines modifications législatives ont considérablement aggravé l’engorgement des juridictions, alors même qu’elles avaient pour objectif d’y remédier.

L’augmentation régulière de l’activité des JLD

L’augmentation des arrestations d’étrangers en situation irrégulière et du placement en rétention s’est mécaniquement traduite par un accroissement sensible de l’activité des JLD. Comptabilisé depuis 2004, le nombre des affaires relatives à l’activité du JLD en matière de rétention administrative des étrangers [9] serait passé de 17 551 affaires en 2005 [10] à 40 000 environ, en 2007, si l’on en croit les estimations du ministère de la Justice [11].

La surcharge de l’activité du JLD peut également être imputée à l’entêtement de l’administration à mener des procédures précédemment sanctionnées par la justice. Ainsi, la cour d’appel de Rennes a considéré, à deux reprises — le 23 octobre 2007 et le 29 septembre 2008 — et dans des termes identiques, que le maintien en rétention d’une famille avec un nourrisson constituait un « traitement inhumain et dégradant » [12]. De même, la Cour de cassation a rejeté à deux reprises — le 6 février 2007 et le 25 juin 2008 — les pourvois de préfets contre des décisions de JLD qui avaient annulé des interpellations en préfecture à la suite de convocations pièges [13]. On pourrait aussi évoquer les appels presque systématiquement formés par les procureurs de la République en cas de décision de remise en liberté ou d’assignation à résidence. Si l’on en croit un nombre croissant de juges de première et de deuxième instance, une quantité importante de dossiers pourrait être évités, si les préfectures et les parquets ne sacrifiaient pas le respect des règles de droits aux pressions de la politique du chiffre.

L’explosion du contentieux administratif après la réforme de l’OQTF

« La loi du 24 juillet 2006 relative à l’immigration est un échec en matière de contentieux » [14]. Cette analyse de Bernard Even, ancien président du Syndicat de la justice administrative, est largement partagée. Cette réforme, pourtant motivée par le souci de désengorger les juridictions administratives, a participé directement à l’augmentation de 10,29% du contentieux des étrangers au premier semestre 2007. Alors même que le Conseil d’État avait largement contribué à l’élaboration de la réforme, son vice-président actuel, Jean-Marc Sauvé, reconnaît que, « loin de conduire à une réduction de ce contentieux (par fusion de celui des refus de séjour avec celui des reconduites à la frontière), [elle] se traduit par de nouvelles et vives hausses inéluctablement accentuées par la plus grande effectivité de la politique de contrôle des flux migratoires » [15].

De fait, l’augmentation du nombre total de saisines des tribunaux administratifs concernant le contentieux des étrangers, observée avant la réforme, s’est encore accélérée : 30 000 en 2003, 38 636 en 2004 ; 40 034 en 2005, 43 798 en 2006 et 46 4801 en 2007 [16]. Selon le rapport de la commission Mazeaud, il correspond au quart des requêtes déposées devant des juges administratifs du premier degré. Pour ce qui concerne les cours administratives d’appel, le nombre d’affaires enregistrées relevant du contentieux des étrangers « a connu une progression spectaculaire en 2007 par rapport à 2006 (+ 187% pour les seuls recours concernant des refus de séjour). […] Les chiffres pour l’année 2007 révèlent que non seulement l’inflation contentieuse constatée depuis plusieurs années n’a pas été enrayée par la réforme de 2006, mais que, tout au contraire, le nouveau dispositif a suscité un accroissement du taux de recours devant les juridictions du premier degré, ainsi qu’un accroissement du taux d’appel devant les cours administratives d’appel » [17].

Pour expliquer cette explosion, on peut souligner le fait que le recours préalable auprès de l’administration — en cas de refus de séjour —, qui permettait avant 2006 de repousser le délai pour former un recours contentieux devant le tribunal administratif, ne le permet plus depuis que le refus de séjour est assorti d’une OQTF : cette procédure a donc perdu tout intérêt. Dès lors, des litiges qui étaient auparavant directement réglés entre l’étranger et l’administration font aujourd’hui l’objet de requêtes devant la justice administrative.

Par ailleurs, alors que la réforme avait été notamment motivée par la disproportion entre l’augmentation du contentieux contre les APRF notifiés par voie postale et leur faible taux d’exécution, les OQTF qui accompagnent désormais les refus de séjour ne sont rien d’autre que la généralisation de ces mesures d’éloignement [18]. Or, le taux de recours contre les mesures d’éloignement était déjà plus important que celui contre les refus de séjour, ce qui s’explique aisément : la législation, tout comme la jurisprudence, est plus protectrice en matière d’éloignement qu’elle n’est généreuse en matière de séjour (d’autant plus que les lois Sarkozy et Hortefeux ont accru les catégories d’étrangers dites « ni-ni » pour « ni régularisables ni expulsables ») ; surtout, une personne recevant une mesure d’éloignement obligatoire est particulièrement encline, vu le risque qu’elle encourt à très brève échéance, à faire un recours.

À l’instar des JLD, un certain nombre de juges administratifs n’hésitent plus à exprimer un mécontentement croissant. La loi du 24 juillet 2006 leur a imposé un délai de trois mois à compter de la réception de la requête pour statuer. « Sachant que c’est le seul contentieux de masse pour lequel nous sommes soumis à un délai, cette obligation évince toutes les autres affaires ; dans les juridictions les plus concernées par le contentieux des étrangers, on ne juge pratiquement plus que cela », proteste ainsi Axel Barlerin, président de l’Union syndicale des magistrats administratifs (Usma) [19]. Conséquence, tous les recours relevant du régime de droit commun — y compris en droit des étrangers — sont répoussés : les délais d’instruction des recours contre le refus de regroupement familial, par exemple, se sont ainsi considérablement dilatés [20].

Enfin, les juges administratifs se montrent d’autant plus critiques que le taux d’exécution des OQTF est tout aussi faible que l’était celui des APRF notifiés par voie postale. Dans son rapport annuel au Parlement, le Comité interministériel de contrôle de l’immigration (CICI) relève que, dans les six premiers mois de 2007, « seulement 232 décisions d’OQTF ont été mises à exécution (sur 22 914). Le taux d’exécution d’office est donc de 1,01%, comparable au taux d’exécution des APRF notifiés par voie postale prononcés et exécutés sous l’empire de la précédente législation » [21]. Dès l’adoption de la réforme, des juristes et des magistrats avaient formulé des doutes sur son utilité dans ce domaine : à l’occasion d’un colloque sur la reconduite à la frontière [22], Serge Slama, Olivier Lecucq et Vincent Tchen se demandaient ainsi par quel miracle la transformation des APRF en OQTF pouvait permettre d’améliorer le taux d’exécution de ces mesures, alors que le mode de notification — la voie postale dans les deux cas — restait identique. En conséquence, les juges administratifs sont désormais nombreux à demander qu’une mesure d’éloignement ne puisse être prise que dans les cas où l’administration retient effectivement l’étranger.

Notes

[9]À ces chiffres, il faudrait ajouter ceux des affaires relatives à l’activité du JLD en matière de maintien en zone d’attente.

[10]Ce chiffre figurait en annexe du projet de loi de finances pour 2007.

[11]Ministère de la Justice, Le contentieux judiciaire des étrangers, janvier 2008, Direction des affaires civiles et du Sceau.

[12]Notons, cependant, qu’un tel entêtement peut finir par porter ses fruits. Dans une troisième affaire, un JLD a validé en février 2008 le maintien en rétention au CRA de Rennes d’un enfant âgé de quinze mois et de sa mère, placement également confirmé par la cour d’appel de Rennes.

[13]Il s’agit de convocations déloyales en préfecture, qui, laissant croire à l’étranger une possible amélioration de sa situation administrative, n’ont d’autre fin que de l’interpeller. Voir L’appréciation du préfet, p. 160.

[14]C’est le titre de l’entretien avec Bernard Even, réalisé par Marie-Chritine de Monteclerc et Jean-Marc Pastor, paru dans Actualité juridique de droit administratif, n°38 (5 novembre 2007), Dalloz.

[15]« Projet pour le Conseil d’État et la juridiction administrative », 13 septembre 2007.

[16]Source : Pour une politique des migrations transparente, simple et solidaire, rapport établi sous la direction de Pierre Mazeaud et remis au ministère de l’Immigration, de l’Intégration, de l’Identité nationale et du Développement solidaire. La Documentation française, Collection des rapports officiels, Paris, 2008, p. 61.

[17]Idem, p. 61.

[18]Lors des débats parlementaires de la loi de 2006, les acteurs associatifs et syndicaux avaient largement insisté sur ce point.

[19]« Les recours contre les mesures d’expulsion d’illégaux engorgent les tribunaux administratifs », Le Monde, 8 juillet 2007.

[20]Le malaise des juges administratifs est renforcé par la perspective de nouveaux contentieux administratifs, consécutifs à l’entrée en vigueur du droit opposable au logement ou du revenu de solidarité active, sans que les moyens des tribunaux administratifs soient significativement augmentés.

[21] Quatrième rapport au Parlement sur les orientations de la politique de l’immigration, décembre 2007, p. 151.

[22]17 novembre 2006, université Paris VIII-Saint-Denis.

Sommaire de l'article
L’inflation du contentieux [page 2]
La dégradation des droits [page 4]
La justice rappelée à l’ordre [page 7]
 
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