Le contrôle des juges

accès à la justice et sanction des décisions administratives

 La dégradation des droits

S’il est vrai que la multiplication des contentieux traduit, mécaniquement et avant toute autre chose, l’augmentation du nombre des refus de séjour et de mesures d’éloignement, on pourrait y voir aussi le signe d’une indiscutable vitalité de l’État de droit. Cette interprétation ne résiste toutefois pas complètement à l’examen.

Un accès restreint aux procédures

La multiplication des contentieux en droit des étrangers s’explique-t-elle par un recours accru à la justice des personnes en situation irrégulière, pour faire valoir leurs droits ? Les chiffres démentent sans appel cette hypothèse : moins de la moitié des OQTF prononcées en 2007 ont été effectivement contestées — soit environ 19 000 sur 45 000. L’inflation du contentieux n’est qu’un effet mécanique de la sévérité des politiques mises en oeuvre depuis 2003.

Il apparaît au demeurant que l’accès à la justice des étrangers a été restreint par les réformes successives en matière de droit des étrangers. Force est de constater que les magistrats ont été moins prompts à s’en alarmer qu’ils ne le sont aujourd’hui à dénoncer la dégradation des conditions d’exécution de leur fonction.

Les recours contre les mesures d’éloignement : une gageure pour les justiciables

Alors que les mesures d’éloignement sont les décisions administratives dont s’inquiètent le plus les étrangers, elles sont aussi les plus difficiles à contester. On l’a vu, un étranger placé en rétention qui se voit remettre en main propre un APRF doit former son recours devant le tribunal administratif dans un délai de quarante-huit heures. Sans doute peut-il alors compter sur l’aide de la Cimade, seule association présente dans les centres de rétention [23], à condition toutefois qu’il ne se soit pas vu notifier son éloignement le vendredi soir : la Cimade est absente des centres pendant le week-end. Surtout, cette aide n’est ni de droit ni automatique. Par ailleurs, l’enfermement fait obstacle au rassemblement de documents et de preuves nécessaires au recours. De fait, de nombreux étrangers ne parviennent pas à présenter un recours dans les délais qui leur sont impartis.

Au regard de ces conditions difficiles, le régime des recours contre les OQTF pourrait paraître plus favorable, d’autant que leur délai, relativement aux anciens APRF notifiés par voie postale, a été allongé d’une semaine à un mois [24]. Il n’en constitue pas moins une régression par rapport au dispositif qui prévalait jusqu’en 2006. À l’époque, les étrangers pouvaient solliciter l’aide d’une association ou d’un avocat dès réception du refus de séjour, soit quatre semaines avant la notification de l’APRF par voie postale. Le délai de deux mois dont ils bénéficiaient pour former un recours leur permettait de prendre connaissance de la décision, de la comprendre, de rassembler les pièces justificatives nécessaires ; prévenus par les avocats du risque de recevoir une mesure d’éloignement par la poste, qu’ils pourraient contester dans un délai d’une semaine, il leur était plus facile d’anticiper la situation pour défendre adéquatement leurs droits. Or, depuis que les refus de séjour accompagnés d’une mesure obligatoire d’éloignement ne sont plus contestables que dans un délai d’un mois, avocats et associations témoignent du nombre croissant de personnes venant les solliciter si tard que les recours doivent être formés dans une urgence qui compromet leurs chances d’aboutir, faute de précisions, ou de justificatifs — quand l’OQTF dont ils font l’objet n’est pas déjà devenue définitive.

Quand les préfectures font de l’entrave à l’exercice des droits

Les étrangers qui souhaitent contester une mesure administrative ne pâtissent pas seulement de la brièveté des voies de recours et de la complexité des règles juridiques : les préfectures contribuent souvent à contrarier l’exercice effectif de leurs droits. Le flou des motivations et l’obscurité des voies de recours qui doivent figurer sur chaque décision administrative défavorable constituent des difficultés matérielles indiscutables pour présenter une requête [25].

Un exemple permet de se convaincre de la mauvaise volonté de certaines préfectures à favoriser l’accès à la justice. À Paris, depuis l’automne 2007, de nombreux étrangers se retrouvent dans une situation de non-droit dès l’instant où le renouvellement de leur titre de séjour leur est refusé. Au cours de l’instruction de leur demande, ils sont régulièrement convoqués en préfecture, jusqu’au jour où ils s’entendent dire au guichet que leur requête est refusée, que ce refus leur sera notifié ultérieurement par courrier, mais que leur récépissé de demande de renouvellement ne peut donc plus être renouvelé. Or, la notification postale peut intervenir jusqu’à huit mois après le refus : dans cet intervalle, la personne n’a aucun moyen de saisir la justice administrative, puisqu’elle ne dispose d’aucune décision à contester. Sa situation personnelle n’en est pas moins bouleversée : privée de titre de séjour, elle l’est aussi d’autorisation de travail et du bénéfice de la plupart des dispositifs d’aide et de protection sociales.

Pour ceux qui ne verraient dans cet exemple que l’effet dommageable d’une inertie administrative, il faut signaler la façon dont certaines préfectures s’efforcent de rogner plus directement la possibilité pour les étrangers d’exercer leurs droits de recours, notamment en contournant certaines garanties jurisprudentielles. Les JLD ont en effet invalidé un certain nombre de procédures au cours desquelles des étrangers, qui s’étaient vu notifier un APRF à la fin de leur garde à vue, avaient dû attendre plusieurs heures avant d’arriver au centre de rétention — ce qui amputait d’autant le délai de quarante-huit heures dont ils disposaient pour contester la mesure d’éloignement dont ils faisaient l’objet. Pour éviter ce type d’annulation, certaines préfectures font désormais pression sur les étrangers afin qu’ils signent un document stipulant qu’ils renoncent à l’exercice effectif de leur droit pendant toute la durée du transport.

Dans un registre similaire, des pressions ont été exercées sur des étrangers afin qu’ils se désistent de leurs recours. Les premiers « actes de désistement » sont apparus dans le cadre d’une opération policière visant le foyer parisien de la rue des Terres-au-Curé, le 13 février 2008, durant laquelle 107 sans-papiers avaient été arrêtés. Des avocats ont découvert, à l’audience, des documents que des fonctionnaires avaient tenté de faire signer aux retenus après leur départ du CRA de Vincennes, où ils avaient fait — avec l’aide de la Cimade — un recours devant le tribunal administratif. Sur certains de ces documents figurait la mention « refuse de signer » [26] — preuve, s’il en était besoin, que ces désistements n’avaient rien de volontaire.

Notes

[23]Voir Les anticipations de l’éloignement, p. 233.

[24]Le projet de loi initial prévoyait un délai de deux semaines, que le gouvernement accepta d’allonger face à la mobilisation des associations. Celles-ci exigeaient cependant que le délai soit porté à deux mois comme le prévoyait le régime de droit commun.

[25]Voir L’appréciation du préfet, p. 160.

[26]Un exemple de ces documents est reproduit en annexe p. 439.

Sommaire de l'article
L’inflation du contentieux [page 2]
La dégradation des droits [page 4]
La justice rappelée à l’ordre [page 7]
 
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