Le contrôle des juges

accès à la justice et sanction des décisions administratives

Des droits écornés

S’il est indiscutable que l’engorgement des tribunaux pâtit aux étrangers qui saisissent la justice, les réformes mises en oeuvre, au nom de la nécessité de pallier l’engorgement des tribunaux administratifs et d’améliorer le contentieux en favorisant la diligence des décisions de justice, se sont jusqu’à présent traduites par un recul des droits du justiciable.

Les ordonnances de tri

La loi de juillet 2006 instituant les OQTF laissait à l’appréciation du pouvoir réglementaire la possibilité que le contentieux soit confié à un juge unique, en contradiction avec le principe de collégialité des formations de jugement en droit administratif. Cette solution n’a pas été retenue [30] par le décret d’application de la réforme de l’OQTF [31]. Ce décret prévoit toutefois un moyen de filtrer les requêtes déposées devant les juridictions administratives : le recours aux ordonnances de tri [32], décisions rendues par le président d’un tribunal administratif qui statue, en juge unique, à l’issue d’un examen sommaire, sur la recevabilité des requêtes qui lui sont présentées. Dans les cas prévus par le Code de justice administrative [33], le magistrat peut, par une ordonnance de tri, rejeter une requête sans qu’une formation collégiale statue sur son bien-fondé. Cette décision ne pouvant être réformée qu’en cassation devant le Conseil d’État et eu égard à l’atteinte au droit au recours qu’elle constitue, les cas dans lesquels elle peut être rendue devraient être limités aux requêtes ne pouvant matériellement aboutir. Or, le décret du 23 décembre 2006 a élargi la liste de ces cas à trois types de situations : les requêtes ne respectant pas les délais, celles dont les arguments seraient « inopérants » ou « irrecevables », celles dont les arguments ne seraient pas suffisamment étayés par des faits ou des éléments.

De nombreux acteurs et observateurs ont souligné la parenté entre le projet initial de juge unique pour les OQTF et le renforcement des ordonnances de tri pour toutes les requêtes introduites devant les juridictions administratives. Selon Serge Slama, maître de conférences en droit public à l’université d’Évry, il s’agit, dans un cas comme dans l’autre, de « donner les moyens aux juridictions administratives d’évacuer, en dehors de la formation collégiale et du regard du commissaire du gouvernement, les requêtes introduites par les administrés les plus précaires » [34]. Quant à Alex Barlerin, président de l’Union syndicale des magistrats administratifs (Usma), il souligne deux effets pervers de la réforme. Selon lui, elle renforce, tant par ses motifs (l’accélération du délai de jugement des requêtes en en écartant certaines) que par son dispositif (le durcissement de la sanction en cas de non-respect des délais), l’idée selon laquelle un raccourcissement des délais de jugement serait favorable aux justiciables : c’est oublier les cas nombreux où les juges administratifs accueillent des arguments qui n’ont pu être étayés que par « des éléments postérieurs à la décision attaquée ainsi qu’à l’introduction de la requête ». D’autre part, le décret consacrerait « le retournement du principe d’interprétation des requêtes qui s’applique (ait) [jusqu’alors] au bénéfice de chaque justiciable » [35]. Derrière cette formulation complexe réside le principe informel, qui avait eu cours jusqu’alors, selon lequel les magistrats administratifs devraient « donner une portée ou un sens utile aux arguments présentés par les requérants, en particulier les plus démunis face à la technique juridictionnelle ». Or, les cas qui peuvent désormais tomber sous le coup d’une ordonnance de tri sont précisément ceux où ce principe d’interprétation devait trouver une application : au lieu de donner à ces requêtes le sens le plus utile, celles-ci seront désormais rejetées sans même avoir été examinées par une formation collégiale [36].

La délocalisation des salles d’audience

La loi du 26 novembre 2003 réformant le droit d’asile prévoit — au nom de la diligence des décisions de justice — qu’un JLD puisse être appelé à statuer dans des salles « spécialement aménagées à proximité immédiate [du] lieu de rétention » [37]. Ainsi en fut-il, à partir de juin 2005 au sein du CRA de Coquelles (Pas-de-Calais), de juillet 2006 dans le CRA de Cornebarrieu [38] (Haute-Garonne) et de septembre 2006 dans le CRA du Canet (Bouches-du-Rhône). Ainsi eût-il pu en être également dans les CRA de Vincennes (Val-de-Marne) et du Mesnil-Amelot (Seine-et-Marne), si le projet n’avait été rejeté à plusieurs reprises par les président des tribunaux concernés.

En 2008, après deux ans de procédure, la Cour de cassation a toutefois mis un terme à la pratique des délocalisations des salles d’audience en donnant raison à la requête de trois sans-papiers qui avaient été retenus au CRA du Canet : selon l’arrêt du 16 avril 2008 [39], les rétentions prononcées au coeur même du CRA étaient nulles.

En septembre 2006, le premier président de la cour d’appel d’Aix avait pourtant débouté les trois étrangers requérants, au motif que la salle du Canet correspondait aux prescriptions de la loi. Pour la Cour de cassation, en revanche, « la proximité immédiate exigée par l’article L. 552-1 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile est exclusive de l’aménagement spécial d’une salle d’audience dans l’enceinte d’un centre de rétention ». Pas plus qu’on ne se prononce sur des actes criminels dans un établissement pénitentiaire, on ne doit pouvoir statuer sur la liberté d’une personne dans le lieu même où elle est déjà retenue, sauf à se livrer à une parodie de justice : l’unité de lieu est un principe essentiel au fonctionnement de la justice dans un État démocratique, la délocalisation des audiences porte atteinte à ce principe en remettant en cause l’apparence d’impartialité et l’indépendance des magistrats. Le 19 avril 2008, le Syndicat des avocats de France (SAF) se félicitait ainsi de l’arrêt de la Cour de cassation en rappelant que « l’existence d’une salle d’audience du ministère de la Justice située à l’intérieur du centre de rétention du ministère de l’Intérieur portait atteinte aux principes fondant le droit à un procès équitable (publicité des débats, indépendance et impartialité de la juridiction) protégés par l’article 6 de la CEDH [Convention européenne des droits de l’homme] ».

En déclarant illégales les salles d’audience en centre de rétention, la Cour de cassation dit donc clairement que tous les étrangers retenus plus de quarante-huit heures dans les CRA de Coquelles, de Cornebarrieu et du Canet, depuis l’ouverture de ces salles, l’ont été illégalement et peuvent prétendre à une indemnisation pour le préjudice causé [40]. Dès le 17 avril, les impossibilités matérielles qui avaient été invoquées pour justifier la délocalisation des audiences [41] étaient oubliées : les audiences du JLD pouvaient reprendre au palais de justice de Marseille ou de Toulouse. À Coquelles, en revanche, le JLD a estimé qu’il n’était pas concerné par cette jurisprudence, car il statue dans une salle sise dans le CRA, mais située dans un bâtiment distinct de celui de rétention.

Cette jurisprudence n’a toutefois pas mis fin aux salles d’audience délocalisées dans les zones d’attentes, comme la Zapi 3 de l’aéroport de Roissy, qui fait partie intégrante du bâtiment. C’est qu’elle est autorisée par un article spécifique du Ceseda : « Le juge des libertés et de la détention statue au siège du tribunal de grande instance. Toutefois, si une salle d’audience attribuée au ministère de la Justice lui permettant de statuer publiquement a été spécialement aménagée sur l’emprise ferroviaire, portuaire ou aéroportuaire, il statue dans cette salle. » [42] Le principe de l’unité de lieu de la justice française souffre donc encore des exceptions.

Il semble, au demeurant, que ce principe reste fragile : le rapport remis par la commission Mazeaud en juin 2008 propose, au titre de l’amélioration du contentieux du droit des étrangers, de « vaincre les réticences des magistrats à tenir des audiences ailleurs que dans l’enceinte ordinaire du tribunal » [43]. Regrettant que la décision de la Cour de cassation ait « tenu en échec » la volonté du législateur, la commission Mazeaud estime que, « dès lors que les salles d’audience sont conformes aux exigences légales, reconnues suffisantes par le Conseil constitutionnel, il est anormal qu’elles ne soient pas utilisées ». Elle prend à ce titre appui sur une photographie [44] de la salle d’audience de la zone d’attente de Roissy pour affirmer que « les caractéristiques fonctionnelles et esthétiques des ces salles d’audience ne feraient nullement injure à l’idée de justice indépendante, impartiale et équitable. Serait ainsi mis fin à une singularité française qui tient aux mentalités et non au droit ».

Notes

[30]Il est vrai que l’éventualité d’une telle réforme avait donné lieu à une grève des juges administratifs particulièrement suivie, le 7 juin 2006.

[31] Décret n°2006-1708 du 23 décembre 2006 modifiant la partie réglementaire du Code de justice administrative.

[32]Chapitre III - « Dispositions diverses ».

[33]Art. R222-1, alinéa 7.

[34] « Réformes en série du contentieux : une atteinte à l’accès à la justice des plus précaires », billet sur blogdroitadministratif.net.

[35]« Ordonnances : gare à l’abus de prescription ! », Actualité juridique de droit administratif, 2007, p. 329.

[36]Au terme de cette analyse, l’Usma a déféré ce décret devant le Conseil d’État. Sa requête a été rejetée. Voir Conseil d’État, n°302040, 11 juillet 2007.

[37]Article L. 552-1 du Ceseda.

[38]Dès la phase de construction de ce CRA, situé en bordure immédiate des pistes de l’aéroport de Toulouse-Blagnac, une salle d’audience pour le JLD avait été prévue : signe que la délocalisation des audiences était dès lors considérée comme une norme.

[39] Cass., 1re ch. civ. 16 avril 2008 ; Moraru, Boulzazane, Abbas (3 affaires).

[40]De même, tous les étrangers retenus dans ces centres après décision d’un JLD au 16 avril 2008 auraient dû en être délivrés, ce qui ne fut pas le cas.

[41]L’économie des escortes policières permettait au JLD de se prononcer de manière plus diligente.

[42]Article L. 222-4 du Ceseda.

[43] « Pour une politique des migrations transparente, simple et solidaire », rapport sous la direction de Pierre Mazeaud, remis au ministère de l’Immigration, de l’Intégration, de l’Identité nationale et du Développement solidaire, La Documentation française, Collection des rapports officiels, Paris, 2008, p. 92.

[44]Annexe VII du rapport, op. cit. p. 239.

Sommaire de l'article
L’inflation du contentieux [page 2]
La dégradation des droits [page 4]
La justice rappelée à l’ordre [page 7]
 
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