Le contrôle des juges

accès à la justice et sanction des décisions administratives

 La justice rappelée à l’ordre

S’il semble difficile de soutenir que la justice a jusqu’à présent bénéficié aux étrangers sans papiers, désireux de contester une mesure administrative prononcée à leur encontre, il apparaît que son fonctionnement ne convient pas davantage à un gouvernement soucieux de l’exécution des mesures d’éloignement des étrangers en situation illégale. Ainsi s’expliquent la sollicitation accrue des magistrats du parquet, afin qu’ils contribuent activement à la politique de maîtrise de l’immigration, la mise en cause régulière de l’activité du JLD, soupçonné d’entraver sa mise en oeuvre, et le projet d’une réforme du contentieux des étrangers.

Mobiliser les parquets

Pour atteindre les objectifs chiffrés qu’il s’est fixés en matière d’arrestations et de reconduites à la frontière, le gouvernement a mobilisé les policiers et le personnel des préfectures, mais aussi les magistrats du parquet — soit les procureurs et leurs substituts. De la nécessité et des modalités d’une collaboration plus étroite entre ces différentes instances témoignent, notamment, les termes de l’instruction adressée, en mars 2008, par le procureur général de Bordeaux à ses parquets :

« Dans le souci de mieux conjuguer notre action à celle des services préfectoraux en matière de lutte contre l’immigration clandestine, j’ai invité le préfet de votre département à se rapprocher du magistrat de votre parquet, désigné pour être son interlocuteur en matière de contentieux des étrangers, afin d’évoquer avec lui un recours éventuel aux voies de droit, y compris le « référé rétention », lorsqu’une décision du juge des libertés et de la détention lui paraît critiquable. […] Je vous rappelle qu’il vous appartient d’interjeter appel chaque fois que vous constatez que le juge des libertés et de la détention a fait une application erronée de la loi, à la lumière de la jurisprudence de la Cour de cassation, ou qu’il a fait une appréciation manifestement inexacte des éléments de fait qui lui étaient soumis, ce qui doit vous conduire à vérifier, chaque fois, la pertinence des motifs énoncés, au regard des éléments du dossier de la procédure, dont copie doit vous être directement transmise par les services préfectoraux. »

Depuis sa nomination à la fonction de ministre de la Justice, Rachida Dati a ainsi maintes fois exhorté les magistrats du parquet à contribuer plus activement à l’augmentation du nombre de reconduites à la frontière : celle qui aime à se désigner « chef des procureurs » [45] les a ainsi fermement rappelés à leur rôle : « ils sont là pour appliquer une politique pénale » [46]. Si l’on en croit une déclaration conjointe du Syndicat de la magistrature (SM) et du Syndicat des avocats de France (SAF) [47], la garde des Sceaux « utilise[rait] son autorité pour demander aux parquets de multiplier les contrôles d’identité ciblés sur les étrangers ». Jean-François Zmirou, vice-président du Syndicat de la magistrature, a pu également s’inquiéter de ce que les magistrats du parquet sont « utilisés par le ministère de l’Intérieur pour servir sa politique » après la révélation, par le journal Libération, de la diffusion d’une circulaire par une préfecture de la région Île-de-France, invitant la hiérarchie policière à accélérer les procédures d’expulsion et à « solliciter le procureur de la République afin d’obtenir la coercition » en cas de « non-défèrement » des personnes sans papiers convoquées [48].

De fait, des arrestations, des gardes à vue et des placements en rétention, dont la multiplication a caractérisé la période ouverte avec la dernière élection présidentielle, il n’est pas toujours aisé de déterminer qui, du parquet ou des préfectures, a pris l’initiative. Deux exemples d’utilisation discutable de la procédure civile et pénale permettent de donner une idée de la façon dont les parquets, manifestement encouragés par leur ministère de tutelle, témoignent à l’occasion d’une interprétation extensive des dispositions légales.

Des poursuites pour faux et usage de faux fondées sur un examen des poils

La pratique de tests osseux ou capillaires pour déterminer l’âge de jeunes étrangers présents sur le territoire français — et décider en conséquence de l’éventualité de leur renvoi, selon les procédures requises — n’est pas nouvelle [49]. Plus inédit — jusqu’à présent du moins —, l’examen de l’appareil génital et de sa pilosité. Deux Congolaises nées en 1991 — selon les extraits d’acte de naissance de la République démocratique du Congo, qu’elles avaient présentés — ont ainsi été soumises, au CHU de Limoges, non seulement à une radio du poignet mais aussi à un « test de puberté ». Se référant à la pilosité des aisselles et du pubis ainsi qu’à l’auréole des seins, le rapport du médecin conclut à la majorité des deux jeunes Congolaises, sans plus de précisions [50].

Ce test, dont il semble qu’il ait été pratiqué du propre chef du médecin, sied au parquet de Limoges, qui s’est auparavant illustré par une pratique régulière des radiographies [51] : les jeunes femmes sont déferées au tribunal correctionnel, non seulement pour « entrée et séjour irréguliers sur le territoire », mais aussi pour « faux et usage de faux ». Le tribunal finit par contester la fiabilité d’un tel examen, quand il est pratiqué sur une jeune fille âgée de plus de seize ans, et se déclare incompétent au profit du tribunal pour enfants — lequel place en octobre 2007 l’une des deux Congolaises sous protection judiciaire, dans l’attente d’examen de sa demande d’asile. Mais, si les poursuites du parquet — dont la base légale resterait à discuter — échouent sur le terrain de l’âge, elles ont une incidence directe sur la vie des intéressées : jusqu’en janvier 2008, la seconde jeune fille n’a pu voir sa demande d’asile examinée — son âge étant considéré comme indéterminé, nul ne pouvait dire quelle procédure il fallait lui appliquer.

La commission rogatoire élargie d’un juge d’instruction parisien

Le 12 février 2008, à 6 heures de matin, 400 policiers investissent le foyer de travailleurs immigrés de la rue des Terres-au-Curé [action déjà évoquée concernant les actes de désistement], à Paris dans le XIIIe arrondissement. Le bureau du directeur est fouillé, les dossiers des locataires emportés, toutes les chambres ouvertes et parfois saccagées. Cent sept Maliens sont arrêtés pour séjour irrégulier et placés immédiatement en rétention dans l’attente d’une expulsion. Très vite, il apparaît que la police a agi sur commission rogatoire d’un juge d’instruction parisien, au motif que les travailleurs seraient hébergés « dans des conditions indignes » — le foyer avait pourtant été réhabilité en 2001. Le 21 février, les audiences au TGI de Paris — chargées de juger du placement en rétention des 107 sans-papiers — font valoir que le juge d’instruction a été saisi par le parquet pour des infractions liées à la législation sur les étrangers (séjour irrégulier, aide au séjour irrégulier), pour « faux et usage de faux » et pour « délit d’atteinte à la dignité des personnes dépendantes » : sur cette base, les policiers ont pu entrer dans le foyer et agir comme ils l’ont fait. Plusieurs éléments démontrent, toutefois, que cette très large commission rogatoire ne repose sur aucune enquête préalable et ne vise qu’à l’arrestation d’étrangers en séjour irrégulier : il s’agit donc d’un détournement de compétence — celle du magistrat instructeur — et de procédure — une commission rogatoire ne peut être délivrée qu’à des fins de poursuites pénales. Chargé de se prononcer sur la rétention des personnes arrêtées, le JLD finit par annuler la procédure sur un pur point de forme, tout en refusant de répondre à cet argument, soulevé par les avocats. Pourtant, la justice a « clairement été instrumentalisée ce jour-là » [52].

Mettre en cause les juges des libertés et de la détention

Ministre de l’Intérieur ou président de la République, Nicolas Sarkozy a plusieurs fois questionné le travail des JLD, suspects d’entraver l’efficacité de la politique gouvernementale en matière d’immigration. Il est vrai que, sur ce point, il ne manque pas d’alliés. Le 12 septembre 2007, tandis que Brice Hortefeux convoque dans son bureau une vingtaine de préfets au motif qu’ils n’ont pas rempli les objectifs chiffrés d’expulsions, plusieurs syndicats de policiers incriminent l’action des JLD : si les quotas fixés par le ministère ne sont pas atteints, il faut s’en prendre au taux d’annulation, par le judiciaire, des placements en rétention. Le Syndicat des commissaires de la police nationale (SCPN) s’est associé à Gilles Beretti, commissaire chargé, aux Renseignements généraux, de la lutte contre l’immigration, pour réaliser une étude dans laquelle il donne des exemples « accablants » de « nullité » prononcés par des magistrats parisiens : « Le JLD est souverain » et « parfois partial », affirme-t-il ; quant aux policiers, ils « assistent, impuissants, à une joute politique où tous les coups sont permis ». Au même moment, Dominique Schmitt, préfet du Puy-de-Dôme, explique « l’essentiel » des 60% de décisions de reconduite à la frontière d’étrangers en situation irrégulière n’ayant pu être exécutées dans sa circonscription, par les annulations du JLD.

Une telle campagne de disqualification est toutefois bornée par la difficulté qu’il y aurait à reprocher explicitement aux JLD d’effectuer le travail pour lequel ils ont été recrutés en déclarant, conformément à la loi, des procédures viciées. Il semble donc que des stratégies plus subtiles aient été mises en oeuvre pour freiner l’activisme juridique qui leur est prêté. C’est en tout cas l’hypothèse, formulée par le Syndicat de la magistrature, à propos d’une étude statistique commandée en 2007 par le ministère de la Justice. Dans des notes datées du 14 mai et du 20 septembre 2007, la Chancellerie a demandé aux chefs de cour et de juridiction de « recenser les décisions civiles en matière de contentieux des étrangers et d’adoption » entre le 1er et le 31 mai 2007, mais aussi de « transmettre copie non-anonymisée de ces mêmes décisions ». Selon le SM, qui appela aussitôt au boycott de l’étude, une telle initiative illustrerait, « sous couvert d’études statistiques », « l’obsession du fichage et de la traque aux étrangers au plus haut niveau de l’État », ainsi que « la volonté d’y associer l’autorité judiciaire (de nombreuses adoptions concernent en effet des enfants d’origine étrangère) ». La copie non-anonymisée des décisions permettait en effet d’obtenir le nom de toutes les parties, mais aussi celui des magistrats qui les avaient rendues, ce que le syndicat rapprochait des « tentatives d’intimidation des JLD de Bobigny en janvier 2006 — qui avaient été destinataires de listes où figuraient ceux d’entre eux qui avaient été le plus infirmés par la cour d’appel après appels du parquet ou de la préfecture » [53].

Publiée en janvier 2008, cette enquête se révèle toutefois particulièrement instructive. On y apprend notamment qu’au cours du mois de mai 2007 les JLD ont fait droit à 80% des demandes préfectorales de prolongation de la rétention administrative, qu’ils en ont rejeté 12%, et qu’ils ont assigné, dans 8% des cas, l’étranger à résidence. On y observe également l’incidence des appels contre des décisions du JLD, qu’ils soient interjetés par les étrangers, les préfets et (ou) le ministère public : « À l’issue de toutes les procédures diligentées par les parties, 81 % des demandes de prolongation de la rétention sont acceptées, 11% sont rejetées, enfin, 6% sont partiellement rejetées, l’étranger étant assigné à résidence. On constate donc que les procédures d’appel ne modifient guère le bilan des actions des préfets, tel que nous l’avons observé en première instance. » [54]

Quelles que soient les raisons qui pourraient l’avoir motivée, l’enquête diligentée par la Chancellerie infirme donc assez largement l’idée, alimentée au plus haut niveau de l’État, selon laquelle le zèle des JLD porterait atteinte à l’efficacité administrative en matière de reconduites à la frontière, sauf à considérer que les 20% résiduels de remise en liberté ou d’assignation à résidence sont encore de trop.

Notes

[45]« Je suis chef des procureurs, ils sont là pour appliquer la loi et une politique pénale. » Canal+, 3 septembre 2007.

[46] Idem.

[47] « Non à une justice d’exception pour les étrangers », appel à manifester le 5 avril 2008 du Syndicat des avocats de France et du Syndicat de la magitrature, 4 avril 2008.

[48] Libération, « Directive d’expulsions massives », 11 août 2007.

[49]Voir La technologie du soupçon : tests osseux, tests de pilosité, tests ADN, p. 157.

[50]Voir Chloé Leprince, « Immigration : après l’ADN, des contrôles au poil », rue89.com, 23 octobre 2007.

[51]Voir sur ce point l’abondante jurisprudence de la cour d’appel de Limoges.

[52] Détournement de procédure éditorial du n°76 de Plein Droit, mars 2008, revue du Gisti.

[53]Communiqué du SM du 4 octobre 2007.

[54]Cécile Barberger, Brigitte Munoz Perez, Caroline Moreau, « Le contentieux judiciaire des étrangers. Enquête statistique sur les décisions prononcées du 1er au 31 mai 2007 par les juges des libertés et de la détention et les cours d’appel statuant sur des demandes de prolongation du maintien en rétention ou en zone d’attente », ministère de la Justice, Direction des affaires civiles et du Sceau, cellule études et recherches, janvier 2008, p. 50.

Sommaire de l'article
L’inflation du contentieux [page 2]
La dégradation des droits [page 4]
La justice rappelée à l’ordre [page 7]
 
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