Le contrôle des juges

accès à la justice et sanction des décisions administratives

Réformer le contentieux des étrangers

Mises en causes répétées du JLD, insistance sur la nécessité de réduire le contentieux des étrangers sans revoir à la baisse les objectifs chiffrés d’éloignement du territoire des personnes en situation irrégulière : tout laissait augurer la proposition d’une nouvelle réforme du droit des étrangers. Le 8 janvier 2008, le président de la République confirmait aux journalistes, à l’occasion de ses voeux à la presse, la mission qu’il avait confiée à Brice Hortefeux : « Je souhaiterais supprimer cette bizarrerie française [55] , que, s’agissant du droit des étrangers, il y a deux ordres de juridiction, un public, un judiciaire — excusez du peu, avec des jurisprudences contradictoires. » Six mois auparavant, Laurent Wauquiez, porte-parole du gouvernement, avait déclaré, à l’issue du Conseil des ministres du 29 août 2007 : « Aujourd’hui, deux juridictions sont compétentes, le juge administratif et le juge judiciaire. Où est-ce que l’on va, quand on a d’une part un juge administratif qui dit qu’on peut expulser et d’autre part un juge des libertés qui dit finalement qu’il faut relâcher ? » C’était préparer le terrain de l’hypothèse d’une unification du contentieux des étrangers par la création d’une juridiction ad hoc, dérogeant au dualisme juridictionnel issu de la Révolution française et garanti par la Constitution.

Le projet d’une juridiction de l’étranger

Le 18 septembre 2007 à l’Assemblée nationale, Brice Hortefeux avait en effet dessiné les contours d’une telle réforme : « À l’évidence, la complexité de l’organisation actuelle constitue un obstacle à la mise en oeuvre des mesures d’éloignement des étrangers en situation illégale — mesures qui doivent être exécutées dans des conditions à la fois conformes aux nécessités de la maîtrise de l’immigration et respectueuses de la dignité et des droits des étrangers. Le moment est sans doute venu de réfléchir à une unification de l’ensemble du contentieux des étrangers. Faut-il la confier au juge judiciaire ? Faut-il la confier au juge administratif ? En tout état de cause, confier à un seul ordre de juridiction le contentieux de l’ensemble du processus administratif d’admission au séjour ou d’éloignement des étrangers exigerait une réforme de la Constitution. » [56] Et d’annoncer la création d’une « commission de réflexion » présidée par Pierre Mazeaud, ancien président du Conseil constitutionnel [57].

L’unification, en un seul bloc de compétences, de l’ensemble du contentieux des étrangers par la création d’une juridiction spécialisée eût sans nul doute parachevé la dynamique de minoration des droits fondamentaux pour les étrangers, inaugurée avec l’inscription dans le Ceseda de dispositions dérogatoires au droit commun. Certes, l’ordre juridique français connaît déjà une multitude de juridictions spécialisées, justifiées — le plus souvent — par les domaines techniques couverts par leurs champs de compétence respectifs : c’est le cas de la Cour nationale du droit d’asile — anciennement Commission des recours des réfugiés —, ou encore des conseils des prud’hommes. Reste que le pas n’a jusqu’à présent jamais été franchi pour des contentieux relatifs à des mesures privatives de liberté. En outre, les juridictions spécialisées existantes obéissent à des règles spécifiques d’organisation, de procédure, mais aussi de composition — la présence de magistrats professionnels n’y est pas nécessairement exclusive [58]. Après que le ministre de l’Immigration eut proposé de réfléchir à l’hypothèse de la création d’une juridiction unique du contentieux de l’étranger, les juristes furent nombreux à s’inquiéter de ce qu’une place pût être ménagée à la préfecture dans ce nouveau dispositif.

Après la publication d’une tribune de Pierre Mazeaud [59], dans laquelle il estimait que « le transfert au juge judiciaire des contentieux administratifs mettrait en péril la séparation des pouvoirs », la commission qu’il présidait enterra cette hypothèse.

L’hypothèse de la suppression du commissaire du gouvernement

Il semble, en revanche, qu’une autre hypothèse de réforme du contentieux des étrangers a été sérieusement envisagée : lors des auditions de la commission Mazeaud, les représentant du Conseil d’État ont proposé, dans l’attente de solutions globales et durables à l’engorgement des juridictions administratives, la suppression des conclusions du commissaire du gouvernement pour le contentieux des OQTF.

Cette proposition a surpris nombre de spécialistes en droit administratif. Contrairement à ce que laisse croire sa dénomination, le commissaire du gouvernement ne représente pas le gouvernement lors des audiences : il s’agit d’un magistrat administratif chargé d’exposer, en toute indépendance, les questions de droit posées par une requête, de présenter les circonstances de fait et les règles applicables à l’espèce et de donner « son opinion sur les solutions qu’appelle, suivant sa conscience, le litige soumis à la juridiction à laquelle il appartient ». Cette institution est souvent présentée comme un gage de qualité de la jurisprudence administrative française.

Pour défendre sa proposition, le Conseil d’État note que, le commissaire du gouvernement devant examiner le litige au préalable, il crée un effet d’entonnoir dont la suppression limiterait l’engorgement des juridictions. Il s’agirait donc, une nouvelle fois, de rogner le droit des justiciables étrangers à bénéficier d’une justice de qualité pour effectuer un contentieux de masse sans modifier les causes de l’engorgement ni augmenter les moyens de la justice administrative.

Le traitement actuel, par la justice administrative et judiciaire, du contentieux des étrangers a l’heur de ne satisfaire personne : ni l’exécutif — qui estime que la justice contribue insuffisamment à la mise en oeuvre de sa politique —, ni les étrangers justiciables — qui constatent que les droits dont ils devraient pouvoir bénéficier sont insuffisamment garantis —, ni même les magistrats — qui ne parviennent pas à faire face à l’augmentation constante des recours. Le pouvoir dont disposent les juges — celui d’interpréter la loi et de produire des effets jurisprudentiels — a été continûment restreint par la complexification de la législation des étrangers et la multiplication des normes contraignantes, législatives ou réglementaires qui la caractérise 60, mais aussi par l’engorgement des juridictions qui conduit beaucoup d’entre eux à statuer dans une urgence contraignante. En un sens, la massification du contentieux leur confère un pouvoir indéniablement politique en même temps qu’elle les prive, dans une large mesure, de la possibilité de s’en saisir spécifiquement.

Notes

[55]« Dans tous les pays, les grandes démocraties, il y en a une », ajoutait Nicolas Sarkozy, oubliant qu’une telle dualité juridictionnelle à l’égard des étrangers existe dans d’autres pays dits « de droit continental », comme l’Allemagne, par exemple.

[56] Ouverture du débat, après déclaration d’urgence, sur le projet de loi sur la maîtrise de l’immigration à l’Assemblée nationale.

[57]Cette commission fut mise en place le 20 janvier 2008.

[58]C’est ce qui fait dire à René Chapus, professeur de droit émérite, qu’elles peuvent être « contraires aux exigences d’une bonne administration de la justice ».

[59]Le Monde, 20 mai 2008.

Sommaire de l'article
L’inflation du contentieux [page 2]
La dégradation des droits [page 4]
La justice rappelée à l’ordre [page 7]
 
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