Les objectifs du ministre

l’équilibre selon Brice Hortefeux

 Favoriser l’accueil des migrants de choix

I. Les critères d’une élection

Il reste alors à examiner les mesures relatives au « coeur » du projet présidentiel, soit celles qui, à en croire le Président, donnent leur raison d’être aux efforts consentis pour réduire la part de l’immigration familiale et pour combattre l’immigration clandestine. À cette fin, on peut d’abord s’interroger sur les profils de ces migrants qui auraient vocation à être choisis par la France. Sans doute le gouvernement ne se risque-t-il pas à définir explicitement les types d’étrangers dont la venue est de nature à promouvoir une évolution souhaitable de l’identité nationale. Cependant, les déclarations du président de la République et de son ministre de l’Immigration facilitent l’appréhension des critères retenus pour reconnaître un hôte de choix, tandis que les pratiques de l’administration permettent de pointer les traits distinctifs qui ne sont pas pris en compte.

1. À ce second propos, on peut en effet s’étonner que, dans les faits, les réfugiés et plus généralement les victimes de persécutions ne figurent pas parmi les étrangers que les autorités choisissent volontiers d’accueillir. Ne s’agit-il pas de personnes dont l’accueil honore la France, au sens où il témoigne de sa singulière façon de porter les valeurs universelles ? Et Nicolas Sarkozy n’a-t-il pas déclaré, au soir même de son élection puis lors de la libération des infirmières bulgares détenues en Libye, que tous ceux et surtout toutes celles qui souffrent de par le monde sont, de coeur, français ou françaises ? Or force est de constater qu’en dépit des proclamations du président de la République et des assurances données par son ministre de l’Immigration — lequel se plaît à soutenir que l’accueil des réfugiés n’est rien moins qu’« un impératif juridique, une exigence morale et une tradition séculaire » —, en pratique, les demandeurs d’asile ne peuvent guère être tenus pour les objets d’une sollicitude particulièrement marquée.

Outre les VTA exigés des réfugiés afghans, congolais, irakiens, soudanais, sri lankais, tchétchènes ou somaliens — pour ne citer qu’eux — et le sort assez peu enviable réservé aux demandes d’asile en zone d’attente, la propension des autorités à compter les candidats à un refuge au nombre des immigrés « subis » se manifeste notamment dans le maintien, depuis 2005, d’une liste de « pays d’origine sûrs », qui comprend notamment la Géorgie, le Sénégal, l’Ukraine et la Bosnie-Herzégovine, et dont les ressortissants ont fort peu de chances d’obtenir l’asile en France. Leurs demandes sont en effet traitées dans le cadre de le procédure dite « prioritaire », ce qui signifie à la fois que l’office français de protection des réfugiés et des apatrides (Ofpra [32]) n’a que deux semaines pour donner son avis sur leurs requêtes et qu’au cas, pour le moins fréquent, où l’avis donné est négatif, le recours qui peut être déposé devant la Cour nationale du droit d’asile n’est pas suspensif. Bref, le souci affiché d’honorer une tradition séculaire, de répondre à une exigence morale et de se conformer à un impératif juridique ne semble pas suffisant pour inclure les réfugiés dans le cercle des immigrés bienvenus.

2. Si les menaces et les persécutions que des étrangers subissent dans leur pays ne les rangent pas nécessairement parmi les immigrés choisis, en revanche, la diversité de leurs origines est quant à elle un critère auquel Nicolas Sarkozy et Brice Hortefeux attachent une grande importance dans l’élaboration de leur hospitalité sélective. Comme le président de la République l’indique déjà dans sa Lettre de mission, une immigration choisie est une immigration diversifiée, non seulement quant à l’activité professionnelle des hommes et des femmes invités à séjourner ou à résider en France, mais aussi du point de vue des régions du monde dont ils proviennent. La France, précise le texte, doit certes honorer ses engagements à l’égard des pays en développement — tout en veillant à ne piller ni les cerveaux ni les bras dont ces pays ont besoin pour « entrer pleinement dans l’Histoire », selon la célèbre formule prononcée par Nicolas Sarkozy à Dakar en 2007 ; mais pour autant, elle n’est pas tenue, et serait même mal inspirée, de négliger les ressortissants de pays situés en dehors de son ancien empire colonial [33].

C’est donc pour appliquer ce critère de diversité que Brice Hortefeux s’est résolument engagé à ménager une place dans la législation française pour des contingents chiffrés, nationaux ou régionaux, d’étrangers à accueillir chaque année. La réflexion sur le cadre juridique qu’il conviendrait de donner à cette politique de diversification géographique des migrants autorisés à s’établir en France a été confiée à une commission dirigée par l’ancien président du Conseil constitutionnel, Pierre Mazeaud. Toutefois, les conclusions rendues par cette commission — au début du mois de juillet 2008 — se sont avérées décevantes pour le ministre de l’Immigration. Les « sages » réunis pour trouver un moyen d’adapter le principe d’égalité défendu par la Constitution à la volonté présidentielle de diversifier les sources géographiques de l’immigration en France ont en effet unanimement conclu à l’inconstitutionnalité mais aussi à l’inanité du contingentement national ou régional des étrangers. Même les quotas professionnels, dont les membres de la commission ont admis qu’ils ne posent pas de problème constitutionnels, leur ont semblé inadaptés au fonctionnement du marché du travail.

Dès lors, tout en masquant sa déception, Brice Hortefeux semble avoir tiré les conséquences du camouflet que lui a infligé la commission Mazeaud. Il était certes trop tôt, au début de l’été 2008, pour pouvoir parler d’un abandon du projet de réforme constitutionnelle envisagée par Nicolas Sarkozy un an plus tôt. On peut néanmoins noter que, dans les discours et entretiens qui ont marqué le premier anniversaire de l’existence de son ministère, le ministre de l’Immigration a davantage misé sur les accords bilatéraux qu’il a commencé à signer avec les pays d’émigration pour parvenir au contingentement géographique des candidats au séjour. Plus précisément, c’est avant tout en généralisant les « accords de gestion concertée des flux migratoires » et, en y incluant, à chaque fois, des nombres plus ou moins indicatifs de titres de séjour disponibles — eux-mêmes ventilés par motif : travail, études, etc. — que Brice Hortefeux entend introduire la diversité géographique et professionnelle dans l’immigration légale, tout en contournant l’épineuse question des quotas.

3. Enfin, outre la diversité géographique, l’autre grand critère constitutif d’un migrant de choix réside bien entendu dans la contribution économique, scientifique ou culturelle que sa venue est susceptible d’apporter à la France — à condition qu’en même temps elle ne nuise pas à son pays d’origine. La réalité d’un pareil apport s’apprécie d’une part au regard du capital humain des personnes dont l’accueil est souhaitable (potentiel, savoir-faire, talent) et d’autre part à l’aune des besoins (métiers en tension, régions où l’offre de travail est inadaptée) et éventuellement des carences (professions scientifiques et technologiques insuffisamment pourvues) de la société française. Il s’agit donc d’attirer « les meilleurs étudiants du monde », comme le dit la Lettre de mission de Nicolas Sarkozy à Brice Hortefeux, ainsi que davantage de cerveaux issus des pays émergents — lors de son voyage en Inde, le président de la République a notamment fait le vœu de rendre la France plus accueillante aux informaticiens indiens [34]. Mais il s’agit aussi de moduler la réouverture de l’immigration professionnelle en fonction de la situation des métiers et des entreprises françaises, voire même des affinités plus ou moins établies entre certaines nationalités et certains types d’activité professionnelles — bâtiment, services à la personne, etc. [35] Jusqu’à un certain point, puisqu’en la matière c’est l’appréciation préfectorale qui s’applique, le pragmatisme qui doit présider à l’élection des étrangers utiles à la France peut même déboucher sur la régularisation de travailleurs dépourvus de papiers en règle.

II. Les moyens d’une politique

Une fois établi le profil des étrangers désirables, il reste encore à énumérer les mesures destinées à les persuader de s’établir en France. Or, à cet égard aussi, il apparaît que les dispositions prévues par la loi Hortefeux de 2007 ne font que prolonger celles qui se trouvaient déjà dans la loi Sarkozy de 2006. Force est même de constater que, en dépit du rôle supposément « cordial » ou névralgique accordé à la promotion de l’immigration choisie, les initiatives postérieures à l’élection de Nicolas Sarkozy sont relativement modestes et peu nombreuses.

1. Instituée dès 2006, même si le décret qui fixe ses modalités d’application date de mars 2007, la carte de séjour « compétences et talents » est, sinon la mesure phare, du moins l’artéfact le plus emblématique d’une politique tournée vers les étrangers de choix. Il s’agit d’un titre de trois ans, délivré aux personnes susceptibles de contribuer au développement ou au rayonnement de la France, mais aussi de leur pays d’origine. Cette carte peut être demandée en France, sur présentation d’un visa de long séjour, ou à l’étranger, et elle confère, de plein droit, une carte de séjour temporaire au conjoint et aux enfants de son bénéficiaire. Parmi les succès dont s’est flatté Brice Hortefeux, dans le discours où il traçait le bilan d’un an passé au ministère de l’Immigration, figurait le fait qu’au cours des six premiers mois de 2008 pas moins de 44 cartes « compétences et talents » ont été délivrées — preuve s’il en est qu’en matière d’immigration choisie la qualité ne compte pas moins que la quantité [36].

2. Dans un registre quantitativement plus conséquent, la carte de séjour temporaire portant la mention « salarié » — délivrée pour un an et renouvelable — constitue l’outil principal du programme de relance de l’immigration de main d’oeuvre. Instituée par la loi Sarkozy, elle concerne les étrangers qui présentent un contrat de travail ou une promesse d’embauche pour des postes caractérisés par des difficultés de recrutement. Depuis l’élection de Nicolas Sarkozy à la présidence de la République, le ministère dirigé par Brice Hortefeux a contribué à l’extension du dispositif défini par ce titre de séjour en publiant, par voie de circulaire, une liste des métiers — ventilés par région — réputés en tension et, pour cette raison, ouverts aux travailleurs étrangers munis d’une offre d’emploi. Plus exactement, le gouvernement a dressé deux listes, l’une de 150 métiers ouverts aux seuls ressortissants des nouveaux États membres (NEM) de l’Union européenne, l’autre de 30 métiers ouverts aux étrangers extracommunautaires. [37]

Dans son discours bilan de juin 2008 [38], le ministre de l’Immigration a fait état d’un accroissement spectaculaire du nombre de cartes de séjour « salarié » délivrées au cours de la première année d’existence de son ministère. À ses yeux, il s’agit là de l’élément essentiel de ce qu’il présente comme une amorce du rééquilibrage de l’immigration régulière au profit du travail et par conséquent comme l’un des principaux succès de sa politique : selon ses chiffres, la proportion des étrangers admis à ce titre serait passée de 7 à 9,4 % du « flux total des entrées à fins d’installation durable » en 2007 et correspondrait même à 16 % des admissions pour les cinq premiers mois de 2008 .

Il reste que parmi les étrangers comptabilisés dans les statistiques présentées par le ministre, figurent les ressortissants des NEM. Les citoyens des États récemment entrés dans l’Union européenne sont en effet soumis, pour une période transitoire, à l’obligation de détenir une carte de séjour « salarié » s’ils veulent venir en France pour y travailler. Or, si l’on s’en tient à ces premiers mois de 2008, dont Brice Hortefeux considère qu’ils constituent la période la plus significative de sa réussite, on constate que les hommes et les femmes en provenance des NEM représentent près d’un tiers des étrangers salariés. Doit-on conclure que leur présence dans le décompte des immigrés en situation régulière suffit à invalider les affirmations du ministre quant à l’essor de l’immigration de travail ? C’est en tout cas ce que semblait penser Brice Hortefeux lui-même, lorsque dans son rapport aux parlementaires de décembre 2007, il écrivait, à propos de l’établissement des ressortissants des NEM en France, qu’il ne s’agit « pas à proprement parler de migration, mais de mouvements au sein d’une zone économique intégrée ».

3. Enfin, le projet d’attirer en France les meilleurs étudiants du monde n’a pas fait l’objet de mesures particulières depuis le vote de la loi de 2006. Celle-ci dispose qu’un étranger, dès lors qu’il a obtenu un visa de long séjour, peut réclamer la délivrance d’une carte de séjour « étudiant » s’il est admis au concours d’entrée dans un établissement qui a signé une convention avec l’État, ou s’il est boursier du gouvernement français, ou encore s’il est titulaire d’un bac préparé dans une école relevant de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger. Dans tout autre cas, la délivrance du titre demeure possible mais ne relève pas du plein droit. Par ailleurs, les étudiants étrangers qui ont achevé leurs études en France et sont titulaires d’un diplôme au moins équivalent au master ont accès à une autorisation provisoire de séjour de six mois, qui doit leur permettre de compléter leur formation en exerçant une activité professionnelle. Au terme de ce semestre, ils peuvent solliciter une carte de séjour « salarié ».

De telles dispositions sont-elles suffisantes pour promouvoir l’attractivité de la France ? Pour sa part, Brice Hortefeux ne semble pas en être persuadé, puisque, toujours dans le discours où il célèbre le premier anniversaire de son ministère, il admet qu’une modification de la politique d’accueil des étudiants étrangers est à l’étude. Car ce que la France doit acquérir pour répondre aux voeux du président de la République — et que la législation actuelle n’est pas en mesure d’offrir —, c’est avant tout la capacité d’« accueillir davantage d’étudiants issus de pays émergents économiquement et de les orienter vers des filières moins généralistes et offrant plus de débouchés professionnels ».

Notes

[32]Depuis novembre 2007, cet organisme est placé sous la tutelle du ministère de l’Immigration, de l’Intégration, de l’Identité nationale et du Développement solidaire.

[33]Tel est bien le sens de la remarque présidentielle, déjà évoquée, qui souligne que le pillage des cerveaux est un problème qui ne doit pas être traité de la même manière selon qu’un pays est « en développement » ou « émergent ». Pour sa part, le discours de Dakar se contentait sans doute de déplorer que « l’homme africain » — et non l’ensemble des hommes issus des pays en développement — éprouve encore quelques difficultés à entrer dans l’Histoire. Cependant, force est de reconnaître que le surcroît de diversité que Nicolas Sarkozy aimerait trouver dans la population immigrée en France correspond largement à une diminution du nombre relatif des Africains.

[34]« Je souhaite que les laboratoires, les universités françaises pensent systématiquement à l’Inde lorsqu’ils se tournent vers l’étranger, déclarait Nicolas Sarkozy le 26 janvier 2008 devant la communauté française de Delhi, qu’ils se fixent pour priorité d’accueillir beaucoup plus d’étudiants indiens. » Et le Président d’ajouter : « Je ne veux pas que dans les prochaines années se reproduise ce que nous avons connu sur les vingt-cinq dernières années où nous avons grosso modo loupé l’opportunité de l’immigration asiatique que les Américains ont par ailleurs accueillie à bras ouverts et qui font aujourd’hui l’essentiel de leurs prix Nobel et de leurs meilleurs chercheurs et ingénieurs dans leurs universités. »

[35]Pour mettre en oeuvre ce dernier type de modulations, les accords bilatéraux de gestion concertée des flux migratoires sont une fois encore l’instrument privilégié.

[36]Dans ce même discours, Brice Hortefeux évoquait aussi la création d’une toute nouvelle carte — dont l’institution est insérée dans la loi de modernisation de l’économie — destinée aux « ressortissants étrangers apportant une contribution exceptionnelle à l’économie française. Par exemple, le PDG d’une grande entreprise japonaise pourra recevoir, dès son installation en France, une carte de résident de dix ans ». (Le ministre n’a pas dit si la décision de délocaliser des usines situées sur le territoire français comptait parmi les motifs de retrait ou de non-renouvellement de ce type de cartes.) Également sur le versant essentiellement qualitatif de l’immigration choisie, on peut signaler l’existence, depuis la loi de 2006, d’une carte de séjour « salarié en mission », délivrée pour trois ans, qui concerne essentiellement les cadres des entreprises multinationales, et une carte de séjour professionnelle pour les artisans, commerçants et industriels étrangers dont l’activité est jugée économiquement viable et conforme à la sécurité et à la salubrité publique.

[37]Il peut paraître a priori étonnant que cette seconde liste comprenne essentiellement des métiers exigeant d’assez hautes qualifications. Si un tel choix correspond probablement à la volonté présidentielle d’attirer des étrangers compétents, il signifie peut-être aussi que Brice Hortefeux entend traiter l’ouverture des métiers moins qualifiés comme un élément de négociation dans la préparation des accords bilatéraux de gestion concertée des flux migratoires.

[38]Disponible sur immigration.gouv.fr.

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