Libertés en cascade

le pouvoir discrétionnaire des bureaux de préfectures

Davantage encore qu’une répression accrue des migrants en situation irrégulière, on a vu que l’optimisation de l’autonomie décisionnelle des préfectures est le caractère le plus distinctif de la politique d’immigration impulsée par Nicolas Sarkozy. Est-ce à dire que les préfets exercent en personne le pouvoir qui leur est conféré ? Un récent « rapport d’observation »de la Cimade — intitulé Devant la loi et consacré à l’accueil, l’information et l’instruction des dossiers des étrangers dans les préfectures [1] — ainsi qu’un livre dont l’auteur est l’un de ses rédacteurs, le sociologue Alexis Spire [2], témoignent plutôt d’un exercice décentralisé de la liberté d’appréciation préfectorale.

 Les facettes d’un esprit d’initiative

Publié en mai 2008, Devant la loi présente les résultats d’une enquête d’un an, entamée en mars 2007 et menée dans un tiers des départements français. Si les enquêteurs de la Cimade font bien ressortir les nouvelles marges de manoeuvre offertes aux préfets — en décrivant comment ceux-ci sont désormais en capacité de se soustraire aux critères objectifs de régularisation, à l’obligation de motiver leurs décisions et au contrôle d’instances de médiation —, ils relèvent aussi qu’un grand nombre de dysfonctionnements relatifs à l’accueil mais surtout à l’instruction des dossiers déposés par les candidats au séjour renvoient quant à eux au caractère proprement bureaucratique des pratiques préfectorales. Les informations collectées dans le rapport d’observation montrent, en effet, que le nombre des cas à traiter et l’insuffisance du personnel, tant en termes d’effectifs que de formation, conduisent à une forme de ruissellement du pouvoir discrétionnaire accordé aux préfectures, d’un échelon à l’autre de l’administration. Après avoir dressé un bilan sévère des conditions d’accueil en préfecture — conditions rendues déplorables par le manque de moyens matériels dont disposent les fonctionnaires et la méfiance qu’ils sont appelés à éprouver envers les demandeurs de titres de séjour —, les intervenants de la Cimade qui ont contribué à l’élaboration de Devant la loi s’accordent à souligner que « c’est en matière d’instruction des dossiers que le pouvoir de l’administration se ressent le plus [3] ». Qu’il s’agisse de refus d’enregistrement des demandes au guichet, d’irrégularités commises dans la délivrance des récépissés ou de dépassement des délais impartis à l’examen des dossiers, leur rapport d’observation révèle que les parcours des candidats au séjour sont fréquemment jalonnés d’épisodes pénibles, voire tragiques, et dérogatoires aux procédures prévues par la loi, où se manifeste l’insolente liberté des agents de l’État.

1. Dans certaines préfectures, il n’est pas rare que des fonctionnaires travaillant au guichet refusent d’enregistrer les demandes de titre de séjour que viennent déposer les étrangers. Ce refus, qui est parfaitement illégal, traduit parfois une simple méconnaissance des règles de droit, conséquence de la formation déficiente de nombreux agents. Mais il arrive aussi que ceux-ci, forts du pouvoir d’appréciation dont se prévaut leur hiérarchie, prennent l’initiative d’allonger la liste des pièces à fournir pour pouvoir déposer une requête, et s’arrogent de la sorte le pouvoir de rejeter le dépôt d’un dossier au motif que celui-ci serait incomplet. Ainsi les rédacteurs de Devant la loi évoquent-ils le cas de ce demandeur d’asile venu déposer sa requête à la préfecture de Toulouse et qui n’a échappé au « refus guichet »qu’après avoir menacé de ne pas quitter les lieux tant qu’il n’aurait pas en main le formulaire de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra). L’agent exigeait, en effet, de cet homme qu’il présente son passeport pour pouvoir déposer sa demande, alors qu’il venait de fuir son pays en abandonnant tout derrière lui.

La liste des documents nécessaires à l’enregistrement d’une demande n’est pas le seul objet des initiatives que prennent les agents préfectoraux. D’autres préposés au guichet s’octroient plutôt le privilège de modifier la procédure à leur gré. Une intervenante de la Cimade rapporte notamment que, accompagnant une jeune fille venue déposer une demande de carte de séjour « vie privée et familiale »à la préfecture de police de Paris, elle a été confrontée à un agent qui a refusé d’enregistrer la requête au prétexte qu’il fallait la communiquer à la préfecture par courrier. Or, quelques mois plus tôt, la même intervenante avait subi le même refus, au même endroit, car on lui avait précisément reproché d’avoir fait parvenir une demande de titre de séjour par voie postale. Enfin, d’autres agents encore se permettent de statuer à l’avance sur le sort de la requête dont il leur incombe pourtant d’assurer l’enregistrement. « Votre demande n’a, de toute façon, aucune chance d’aboutir », déclarent-ils alors, pour justifier leur décision de se dérober à l’obligation légale d’accepter le dépôt d’un dossier.

2. L’enregistrement d’une demande, pour autant que l’agent opérant au guichet consente à y procéder, ne met pas nécessairement fin aux licences que s’accordent les fonctionnaires préfectoraux. Dans de nombreux cas, en effet, le dépôt de la requête ne donne pas lieu à une remise de récépissé au requérant. Dans son article R311-4, le Ceseda dispose pourtant qu’« il est remis à tout étranger admis à souscrire une demande de première délivrance ou de renouvellement de titre de séjour un récépissé qui autorise la présence de l’intéressé sur le territoire pour la durée qu’il précise ».

D’ordinaire, ce récépissé donne au demandeur l’autorisation de travailler. En tout état de cause, il lui permet de prouver son identité, atteste de la démarche entreprise et peut même permettre à son possesseur de bénéficier de la couverture maladie universelle (CMU). Or, il arrive souvent que les agents préfectoraux ne remettent pas le récépissé dès le dépôt de la demande de titre de séjour. Dans certaines préfectures, ce document n’est remis qu’après examen favorable du dossier, c’est-à-dire lorsque l’agent s’est assuré que l’étranger bénéficiera d’une régularisation. Pendant toute la période d’examen de son cas, le demandeur se voit donc privé du document qui, selon le Ceseda, autorise son séjour provisoire en France et lui permet de prouver qu’il a bien déposé un dossier en préfecture [4]. En outre, faute de récépissé, il n’a évidemment pas l’autorisation de travailler. Tandis que certains agents ne fournissent aucun document à l’étranger ayant déposé sa demande en préfecture, d’autres délivrent, au lieu du récépissé, une attestation de dépôt de dossier. Sans doute plus clémente, cette initiative n’en est pas moins illégale, même si ceux qui la prennent ne le savent pas toujours. Car si le récépissé et les droits qu’il confère figurent dans la loi, l’attestation de dépôt n’a pas de réalité réglementaire — elle n’a aucun statut juridique —, de sorte qu’elle prive les étrangers des droits que leur accorde la loi. En particulier, elle ne leur donne pas le droit de travailler pendant toute la période d’instruction de leur dossier, laquelle dure généralement plusieurs mois. Par ailleurs, lorsque la procédure engagée est une demande de renouvellement de titre de séjour, l’absence de délivrance d’un récépissé, qu’elle soit ou non remplacée par celle d’une attestation de dépôt, peut conduire à la suspension des prestations sociales, comme celles de la Caisse d’allocations familiales (CAF), ou à une radiation des fichiers de l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE).

3. Toujours selon la Cimade, les délais de traitement des dossiers constituent un troisième domaine où les fonctionnaires préfectoraux s’offrent de considérables libertés. En principe, l’administration dispose de quatre mois pour traiter une demande — délai au terme duquel le silence doit être interprété comme un rejet. Dans bien des cas, toutefois, le dépassement des délais n’est rien d’autre qu’un retard qui peut être dû à des carences — manque de moyens au regard du nombre de dossiers à traiter ou coordination déficiente entre les divers services impliqués — mais aussi aux idiosyncrasies des différentes administrations préfectorales : ainsi certaines d’entre elles établissent-elles des catégories de dossiers prioritaires — mineurs isolés ici, parents d’enfants français là —, tandis que d’autres se montrent promptes à notifier des refus, mais retardent le moment de signifier qu’une demande est acceptée — ou l’inverse. Enfin, les rédacteurs de Devant la loi signalent encore une dernière licence préfectorale liée aux délais, qui concerne les régularisations. Il est, en effet, des cas où des agents préfectoraux décident de ne pas faire courir le titre de séjour depuis la date de l’accord mais plutôt de remonter jusqu’à celle du début de l’instruction : en conséquence, la durée de validité effective du titre de séjour délivré peut s’en trouver sérieusement réduite.

 Le pouvoir des agents d’en bas

Les libertés administratives décrites par le rapport d’observation de la Cimade relèvent-elles seulement de l’émulation que le pouvoir d’appréciation accordé au préfet suscite chez ses subordonnés ? Dans son ouvrage intitulé Accueillir ou reconduire — et sous-titré « Enquête sur les guichets de l’immigration »—, le sociologue Alexis Spire soutient plutôt qu’elles expriment une véritable décentralisation de la discrétion préfectorale. À ses yeux — et au terme de plusieurs années d’enquête en préfectures et dans les consulats —, les marges d’évaluation récemment octroyées aux préfets sont en fait largement exploitées par les agents qui travaillent sous leurs ordres. Ceux-ci doivent certes rendre des comptes, au sens propre du terme, en notifiant le nombre d’OQTF et d’APRF requis par le représentant de l’État dans le département. Toutefois, au-delà des chiffres à respecter et en dehors des cas d’exception qui exigent l’intervention personnelle du préfet, ce sont bien eux, les chefs et sous-chefs de bureau, qui exercent la liberté d’appréciation préfectorale promue par Nicolas Sarkozy sur chacun des dossiers qu’il leur revient d’examiner. Loin de se réduire à un simple rouage du dispositif d’accueil et d’éloignement des étrangers, les services préfectoraux du contrôle de l’immigration apparaissent donc comme un lieu d’élection de la bureaucratie, c’est-à-dire du pouvoir discrétionnaire des bureaux et de leurs employés sur la vie des hommes et des femmes dont ils examinent les requêtes.

Alexis Spire insiste en outre sur le contraste distinctif des services préfectoraux chargés du contrôle de l’immigration : car, si les fonctionnaires qui y sont affectés figurent au bas de l’échelle en termes de prestige, ils ont en revanche davantage de pouvoir que leurs collègues des autres services. Autrement dit, la déconsidération que leur vaut le fait de traiter avec les administrés les moins respectés a pour contrepartie leur aptitude à décider du sort des étrangers dont ils s’occupent. Le sociologue suggère alors que les conséquences professionnelles de la première, à savoir des perspectives de promotion fortement restreintes, engendrent un ressentiment qui incite les agents à user de la seconde comme d’un exutoire : décider souverainement de l’avenir d’un migrant leur apparaît en effet comme une prérogative susceptible de compenser le déclassement dont leur affectation au service du contrôle de l’immigration est précisément la cause.

La situation contrastée des agents préfectoraux en charge de l’accueil et de l’instruction des dossiers des candidats au séjour aide sans doute à comprendre pourquoi, non contents de se soumettre aux directives de leurs supérieurs, ils tendent en outre à adhérer au mot d’ordre de lutte contre l’immigration subie : comment, en effet, considérer avec bienveillance les étrangers que l’on est en mesure de renvoyer dans leur pays, alors que c’est précisément l’obligation de traiter avec eux qui génère la condescendance dont on est l’objet de la part des autres bureaux ? Pour autant, cette compréhensible amertume n’est pas, comme telle, avouable par ceux qui en sont la proie. Plus exactement, le ressentiment à l’endroit des migrants, couplé au souci d’obéir aux ordres, peut bien éclairer la propension des agents à faire un usage répressif de leur pouvoir discrétionnaire, mais il n’est guère en mesure de légitimer leur travail à leurs propres yeux.

Or, pour ce qui concerne les arguments invoqués par les praticiens de l’autonomie préfectorale, les entretiens menés par Alexis Spire ne sont pas moins éclairants : si le sociologue prend bien soin de souligner que les agents des préfectures n’entretiennent pas tous le même rapport à leur travail — d’aucuns se contentent de suivre les consignes sans trop se poser de questions, d’autres vont même jusqu’à manifester de sérieuses réticences à l’égard de la politique gouvernementale —, il n’affirme pas moins que ces fonctionnaires s’accordent assez largement à justifier ce qu’ils font au nom de la défense du modèle français de protection sociale.

Partisans d’un État-providence dont ils constatent qu’il est à la fois décrié et menacé, les agents préfectoraux affectés au contrôle de l’immigration estiment, dans leur majorité, que cette déplorable évolution est essentiellement due à la vétusté de la machine administrative et aux abus dont les services publics sont l’objet. Autrement dit, la souhaitable réhabilitation du modèle français de protection sociale passerait à la fois par une modernisation des méthodes de travail de l’administration et par une lutte implacable contre les fraudeurs dont les exactions précipitent le système vers la faillite. Pour des employés de la fonction publique, l’accouchement d’un État « moderne »présente sans doute des aspects anxiogènes : car, s’ils peuvent associer l’adoption des techniques de motivation et d’évaluation venues du secteur privé à une revalorisation de leur travail, ils ont aussi quelque raison de craindre que la modernité se traduise par une « rationalisation », qui est synonyme de diminution des effectifs. Dès lors, pour minimiser l’importance de ce second volet de la modernisation de leurs services, c’est-à-dire pour conjurer une marche vers la modernité dont l’emploi dans la fonction publique serait la principale victime, les agents préfectoraux en charge du contrôle de l’immigration estiment qu’il leur appartient de redoubler d’efforts pour combattre les fraudes qui alourdissent indûment le budget de l’État. Parmi les responsables de telles fraudes, les interlocuteurs d’Alexis Spire citent sans doute les Français qui abusent des prestations sociales — les « faux chômeurs »et autres « faux malades »— mais aussi, et surtout, les étrangers auxquels ils sont eux-mêmes confrontés : ceux-ci se voient en effet accusés de contribuer à la ruine de l’État-providence en abusant des droits offerts par la France — droits de demander l’asile, de vivre en famille ou de se marier avec la personne de son choix -
- aux seules fins de bénéficier des avantages sociaux qui procèdent d’un titre de séjour. De tels griefs s’appuient sur une conception de la lutte des classes dont Nicolas Sarkozy se fait volontiers l’interprète : selon lui, en effet, les classes dont le conflit est déterminant ne sont pas exactement les exploités et les exploiteurs mais plutôt les travailleurs — aisément reconnaissables à l’heure de leur lever — et les profiteurs — plus divers, puisqu’on y trouve aussi bien des bénéficiaires de « parachutes dorés »que des allocataires de l’assurance chômage et des candidats à un titre de séjour [5]. Autrement dit, si des fonctionnaires soucieux de ne pas faire les frais de la modernisation préconisée par le président de la République ne se contentent pas d’être les instruments passifs d’une politique d’immigration venue d’en haut, mais usent de leur discrétion pour en devenir les serviteurs zélés, ce n’est pas seulement qu’ils bénéficient dans cet exercice d’un pouvoir reconnu, qui peut contrebalancer leur défaut de prestige, c’est aussi que le sentiment de lutter contre les profiteurs d’un État-providence auquel ils restent attachés redonne à leurs yeux de la dignité à ce qui ne serait sinon qu’un « sale boulot », ou une jouissance inavouable.

Notes

[1]Devant la loi. Enquête sur les conditions d’accueil des étrangers dans les préfectures, l’information du public et l’instruction des dossiers. Publication réalisée par Sarah Belaïsch, Mylène Chambon, Alexis Spire et Pauline Vermeren. Cimade, mai 2008.

[2]Alexis Spire, Accueillir ou reconduire. Enquête sur les guichets de l’immigration. Éditions Raisons d’agir, octobre 2008.

[3]Devant la loi, op. cit., p. 19.

[4]Or, l’incapacité de prouver que l’on a déposé une demande de titre de séjour peut avoir de redoutables conséquences : le rapport de la Cimade cite à cet égard le cas de M. R. Interpellé à Lens, une dizaine de jours après avoir déposé son dossier en préfecture, cet homme à qui les agents préfectoraux n’avaient pas remis de récépissé a été arrêté et placé en rétention. Un arrêté de reconduite à la frontière lui a même été notifié avant qu’in extremis l’administration préfectorale ne reconnaisse son erreur.

[5]Une telle représentation de la conflictualité sociale a largement contribué au succès du candidat de l’UMP à l’élection présidentielle. Toutefois, force est de constater que tous ceux qui reconnaissent sa pertinence ne s’accordent pas sur le tracé de la ligne de partage entre ceux qui travaillent dur et ceux qui profitent des efforts d’autrui. Car, là où les critiques « libéraux »des parasites qui maintiennent la France en lisière de la modernité insistent surtout sur le nombre excessif et l’inefficacité des fonctionnaires, pour leur part, les agents préfectoraux affectés au contrôle de l’immigration récusent d’autant plus vigoureusement tout procès en archaïsme qu’ils se flattent d’être en première ligne du combat contre les fraudeurs.

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