Quels raisonnements ?

 Une solidarité tournée vers le développement ?

En dépit des proclamations officielles, le pragmatisme économique, à long comme à court terme, peine à trouver sa place dans la politique française d’immigration. Serait-ce parce qu’une autre priorité, plus impérieuse encore, aurait mobilisé les efforts du président de la République et de son gouvernement ? Pour sa part, Brice Hortefeux rappelle fréquemment que le bien-être matériel de la population française n’est pas le seul objet de ses préoccupations. En tant que ministre de l’Intégration et du Développement solidaire, il se considère également responsable de l’hospitalité due aux étrangers qui séjournent régulièrement sur le territoire national et garant des principes de générosité, d’équité et de respect mutuel qui doivent présider aux relations entre la France et ses partenaires du Sud. Aussi, avant même d’aborder la question de l’insertion sociale des migrants réguliers, on peut déjà envisager l’hypothèse que ce sont les obligations internationales auxquelles le gouvernement français s’estime assujetti qui l’ont persuadé que sa politique migratoire ne pouvait être définie en fonction du seul intérêt économique de ses administrés.

Toujours selon Brice Hortefeux, c’est avant tout le souci de la réciprocité qui contraint les autorités françaises, sinon à mettre de côté leurs ambitions économiques et commerciales, du moins à les inscrire dans le cadre d’une coopération également valorisante pour elles et pour les responsables politiques des pays en développement. Sans doute, reconnaît le ministre, la France n’a-t-elle pas toujours été à la hauteur de cette préoccupation dans l’élaboration de sa politique d’immigration : « Pendant trop longtemps, notre pays a pris des décisions unilatérales en matière migratoire »,lit-on notamment dans la déclaration à la presse prononcée lors du premier anniversaire du ministère de l’Immigration ; et Brice Hortefeux d’ajouter ironiquement : « avec le succès que l’on connaît ».Mais heureusement, ces temps sont révolus. Désormais, « une concertation est possible et […]également souhaitable car pleinement en phase avec notre souci de solidarité avec les pays source d’immigration » [32].

Les devoirs constitutifs de la concertation dont se réclame la nouvelle politique de développement solidaire sont principalement de trois ordres. Premièrement, comme le souligne encore Brice Hortefeux, il importe de ne « pas piller les élites ou la main d’oeuvre de pays qui en ont besoin » [33]. Autrement dit, même si la France a indéniablement intérêt à accueillir de nombreux travailleurs étrangers hautement qualifiés, il lui incombe de ne pas dépouiller les pays émergents et en développement des ressources humaines qui sont indispensables à leur essor.

Deuxièmement, pour que les cerveaux, les talents et plus généralement les bras du Sud ne soient pas contraints de s’expatrier, faute d’opportunité dans leurs contrées d’origine, une politique de solidarité doit veiller à favoriser le développement économique de ces contrées. Il s’agit donc de contribuer à l’offre d’emploi dans les pays d’émigration — en encourageant les investissements directs de capitaux français privés et en engageant les deniers de l’État dans des projets d’utilité publique — et, ce faisant, de substituer au moins partiellement l’échange des biens et services à l’expatriation des personnes.

Enfin, troisièmement, le développement solidaire comprend aussi une dimension de réciprocité symbolique. Il est en effet essentiel que, tout en aidant matériellement des nations moins favorisées qu’elle, la France ne se conduise pas comme un donateur condescendant. Les hommes, on le sait, ne vivent pas que de pain : le respect de leur dignité est pour eux aussi décisif que l’attention à leur prospérité. Or, pour conforter l’estime de soi d’autrui, en particulier lorsque celui-ci vit dans un certain dénuement, il n’est pas de meilleure méthode que celle qui consiste à lui signifier que l’on a également besoin de lui. Par conséquent, en sollicitant le soutien des États du Sud dans son projet de lutte contre l’immigration subie, le gouvernement français ne se donne pas seulement les meilleures chances d’atteindre les objectifs qu’il s’est fixés en ce domaine : la requête qu’il adresse aux « pays sources d’immigration » atteste en outre que les accords proposés par la France reposent bien sur un principe d’assistance mutuelle, de sorte qu’y accéder ne peut que conforter le sentiment d’égale dignité des signataires.

Refuser le pillage des compétences et des talents, aider les pays d’émigration à offrir davantage d’opportunités à leurs ressortissants et enfin traiter les gouvernements du Sud comme les partenaires d’un échange équitable et valorisant pour toutes les parties : tels sont les trois mots d’ordre sur lesquels repose le développement solidaire. Quant à leur mise en application, elle passe respectivement par la promotion d’une immigration de travail qui privilégie les titres de séjour de durée limitée — de manière à ne pas priver trop longtemps les pays d’origine de leurs forces vives —, par des aides apportées à la fois aux investissements français à l’étranger et aux étrangers qui acceptent de quitter la France pour rentrer volontairement chez eux [34] et enfin par un conditionnement de l’assistance économique de l’État français aux efforts que déploient ses partenaires pour limiter l’émigration de leurs ressortissants.

En nouant des accords de coopération sur de telles bases, le gouvernement affirme témoigner de sa solidarité de trois manières  : parce qu’il n’abuse pas de l’attractivité d’un pays comme la France au détriment de ceux du Sud, parce qu’il aide ces derniers à prendre leur essor économique en y acheminant des investissements français et en facilitant le retour volontaire de certains de leurs ressortissants et enfin parce qu’il substitue à une relation d’assistance unilatérale quelque peu humiliante un rapport d’entraide fondé sur le besoin mutuel et la responsabilité partagée.

Décrit de la sorte, le développement solidaire apparaît sans doute comme une idée suffisamment irréprochable pour mériter que le gouvernement français lui sacrifie une part de sa détermination à dynamiser l’économie nationale. Cependant, à y regarder de plus près, le dispositif qui fait la fierté de Brice Hortefeux présente un certain nombre de faiblesses.

La première d’entre elles concerne la « fuite des cerveaux », dont le ministre de l’Immigration veut préserver les États engagés avec lui dans le développement solidaire. À ce propos, on a vu précédemment que les pays d’émigration les plus pauvres sont aussi ceux dont les diasporas comptent la plus forte proportion de qualifiés. Un pareil phénomène est encore plus frappant si, outre le PIB par habitant, on fait intervenir la taille de la population dans les pays d’origine. Autrement dit, les nations qui sont à la fois les moins riches et les moins peuplées sont celles où le taux d’expatriation des « cerveaux » est le plus élevé [35]. Cette double corrélation, qui s’explique aisément par le peu d’opportunités que les marchés intérieurs des petits pays pauvres offrent aux travailleurs hautement qualifiés, sert d’ordinaire à conforter les thuriféraires de la maîtrise des flux migratoires dans leur conviction que la fermeté qu’ils préconisent protège les sociétés les moins développées de l’hémorragie de leurs forces vives.

Il reste pourtant que le développement économique qui inciterait les cerveaux des pays d’émigration à demeurer chez eux est un processus relevant de la longue durée, alors que la décision d’émigrer s’inscrit quant à elle dans le court terme. Par conséquent, affirmer qu’il est préférable de favoriser le premier plutôt que d’encourager la seconde n’a guère d’incidence ni sur la vie ni sur les raisonnements des migrants potentiels. Elle en a même d’autant moins que les dirigeants occidentaux qui, à l’image de Brice Hortefeux, affichent hautement leur refus de piller les ressources humaines du Sud sont également de chauds partisans d’une immigration sélective qui a pour effet d’augmenter encore le quotient des qualifiés dans les diasporas des nations les plus pauvres. Mais, en outre, force est de constater que, pour les ressortissants de ces nations, la perspective de l’émigration est non seulement celle qui leur offre les meilleures chances d’améliorer leur condition matérielle, mais aussi une raison majeure d’entamer une formation ou de poursuivre des études.

Les efforts auxquels les candidats à l’expatriation consentent pour obtenir une qualification enviable sur les marchés de l’emploi des pays développés constituent en effet un facteur essentiel de diminution du coût, tant symbolique que réel, de l’expatriation. En retour, ces mêmes efforts représentent l’une des causes principales de l’augmentation du capital humain au sein des populations originaires des pays pauvres, et donc une amorce potentiellement décisive pour ce fameux procès de développement qui, à relativement long terme, est susceptible de limiter le désir d’expatriation des qualifiés du Sud [36].

Toutefois, pour que l’incitation à la formation générée par le projet d’émigrer produise un effet bénéfique sur le pays d’origine des migrants, il est nécessaire que ceux-ci y rapatrient une partie au moins du capital humain, social ou financier qu’ils auront d’abord acquis en préparation de leur expatriation — pour se donner les meilleures chances de la réussir — et ensuite consolidé une fois expatriés. Autrement dit, il faut que des canaux de circulation fluide puissent se creuser entre les contrées de départ et d’accueil, de manière à entretenir l’impact positif des débouchés migratoires sur la formation des populations du Sud, tout en assurant que leur qualification croissante bénéficie au développement de leur pays d’origine.

Or, les économistes qui, dans la période récente, ont contribué à la réévaluation du problème de la « fuite des cerveaux » s’accordent à souligner l’incidence des instruments institutionnels et, en particulier, des titres de séjour délivrés par les pays d’accueil sur la promotion d’une « circulation des cerveaux » capable d’optimiser les rapports entre les migrations des travailleurs qualifiés et le développement des pays dont ces travailleurs sont issus. Selon eux, ce sont les titres de séjour à durée indéterminée, dans la mesure où ils favorisent les va-et- vient entre régions de départ et d’installation, qui contribuent le plus efficacement aux réinvestissements dans les premières du capital humain qui s’est apprécié dans les secondes.

En revanche, l’immigration de travail à la française, soit un régime fondé sur des titres temporaires, indexés sur des offres d’emploi spécifiques et soumis à des renouvellements limités et aléatoires, présente deux inconvénients majeurs : d’une part, on l’a vu, il dissuade les migrants aux compétences les plus sollicitées de choisir la France, mais, d’autre part, il incite également les étrangers installés sur le territoire national à ne pas trop rentrer chez eux — par crainte de ne pouvoir obtenir une nouvelle autorisation de séjour. Bref, sauf à compter sur son manque d’attractivité pour les compétences et talents venus d’ailleurs, le pays de l’immigration choisie et du développement solidaire n’apparaît pas le mieux armé pour mettre fin au pillage des cerveaux en lui substituant une circulation productive du capital humain.

La deuxième faiblesse dont souffre le dispositif du développement solidaire renvoie à l’appui qu’il prend sur une théorie désormais largement jugée obsolète, celle de la substituabilité entre commerce international et migrations. Longtemps dominante, cette perspective suppose à la fois que le développement des échanges internationaux pousse les pays qui y prennent part à se spécialiser en fonction de leurs avantages comparatifs, que la spécialisation des partenaires de l’échange stimule à la fois l’offre d’emploi et la croissance chez chacun d’eux, et que la prospérité ainsi générée offre aux travailleurs des régions les moins favorisées d’autres options que l’expatriation. Ce dernier aspect du raisonnement repose sur une prémisse supplémentaire, à savoir que la décision d’émigrer procède d’une estimation subjective mais rationnelle de l’écart entre les revenus escomptés dans les pays d’accueil et d’origine [37].

C’est donc en vertu de cet ensemble de propositions relatives à la substituabilité des facteurs de production que le gouvernement français soutient qu’en favorisant les investissements français, directs et indirects, chez ses partenaires du Sud, il oeuvre simultanément à leur essor économique et à la diminution de l’immigration subie en France. Toutefois, depuis quelque temps déjà, la théorie économique qui fonde les prétentions des promoteurs du développement solidaire est largement remise en cause par les économistes spécialisés dans le développement. Cette disgrâce est le résultat combiné d’une étude plus fine des motifs qui poussent les individus à migrer et d’un examen plus circonstancié — mais surtout informé par l’expérience de la mondialisation en cours depuis 1989 — de l’impact social de la libéralisation des échanges dans les pays les moins développés.

Ainsi constate-t-on d’abord que la propension à l’expatriation dépend souvent moins de l’écart entre les revenus escomptés à l’étranger et dans le pays d’origine que de la répartition des richesses à l’intérieur de la société de départ [38]. Dans la mesure où, on l’a vu, les migrants potentiels ne figurent généralement pas parmi les couches les plus défavorisées de la population, ce n’est donc pas tant le dénuement dans lequel ils se trouveraient déjà qui va les déterminer à tenter leur chance ailleurs, mais plutôt la crainte d’un déclassement ou d’un appauvrissement causé par le creusement des inégalités dans leur pays [39].

Or, telle est bien l’incidence initiale de la libéralisation du commerce international sur les pays émergents et en développement, en particulier lorsque cette ouverture s’étend à la circulation des capitaux : la spécialisation commence en effet par induire une concentration de la richesse dans les branches exportatrices, une contraction corrélative du marché intérieur et un important chômage dans les secteurs où les importations remplacent la production domestique ; en outre, la suppression des tarifs douaniers prive les gouvernements d’une bonne part de leurs recettes, ce qui se traduit aussitôt par une nette diminution des budgets sociaux.

Par conséquent, et contrairement aux proclamations de Brice Hortefeux, l’intensification des échanges de biens et services entre la France et ses partenaires du Sud est bien loin d’offrir des solutions de substitution aux candidats à l’expatriation : au moins dans un premier temps, elle ne peut au contraire manquer d’attiser leurs désirs d’émigration. Une telle réaction est même d’autant plus prononcée que le développement des relations économiques améliore la qualité et diminue les coûts des moyens de communication et de déplacement entre le Nord et le Sud, de sorte qu’il rend le projet d’émigrer plus abordable.

Le constat de la complémentarité — plutôt que de la substituabilité — entre la propension à émigrer des personnes originaires du Sud et l’ouverture de leurs frontières aux marchandises et aux capitaux venus du Nord n’est pas destiné à déboucher sur un éloge du protectionnisme ou un appel à cesser toute aide au développement. Il demeure en effet parfaitement concevable qu’à terme, et sous réserve d’une régulation plus ferme et plus équitable, la globalisation des échanges favorise l’essor des régions qu’elle soumet aujourd’hui à de terribles tensions sociales. En revanche, il est manifeste qu’aucun rééquilibrage ne pourra se produire en faveur des pays du Sud aussi longtemps que l’émigration de leurs ressortissants vers les pays du Nord ne sera pas traitée comme l’indispensable complément du commerce international et de l’aide au développement.

Enfin, la troisième déficience imputable au développement solidaire tel qu’il est défini par le gouvernement français témoigne elle aussi d’une surprenante méconnaissance des corrélations entre la circulation des richesses et les migrations humaines. Depuis quelques années déjà, les économistes du développement, et notamment les experts de la Banque mondiale, mettent l’accent sur l’importance des fonds que les migrants renvoient vers leurs pays d’origine. Dans plus de 20 pays d’émigration, souligne un rapport de la Banque mondiale de 2006 intitulé Economic Implications of Remittances and Migration [40], les transferts de fonds des émigrés représentent plus de 10% du PIB. Et les rapporteurs de citer les cas du Sri Lanka, du Mexique et du Maroc, où les montants de ces transferts sont respectivement supérieurs aux revenus d’exportation du thé, aux investissements étrangers dans l’économie nationale et aux revenus du tourisme.

Pour sa part, El Mouhoub Mouhoud insiste sur le paradoxe suivant  : alors que jusqu’ici la mondialisation marginalise les pays en développement — dans la mesure où le commerce international, les flux des capitaux et les transferts de technologies leur sont tous défavorables —, seul le phénomène migratoire, soit le type de circulation qui de loin est le moins libéralisé, contribue à les insérer dans l’économie mondiale [41]. Pour le Sud, en effet, les transferts de fonds des migrants vers leurs pays d’origine s’imposent comme l’unique facteur de réduction de la pauvreté qui puisse être attribué à la mondialisation des échanges. Selon le rapport de la Banque mondiale déjà mentionné, le montant total de ces transferts pouvait être estimé à environ 250 milliards de dollars en 2005 — en ajoutant une estimation des transferts informels aux quelque 160 milliards transférés par les circuits officiels —, ce qui représentait plus d’un doublement de volume par rapport au début des années 1990. Comme le montre le graphique ci-dessous — lui aussi extrait de Economic Implications of Remittances and Migration —, les transferts de fonds pèsent désormais autant que les investissements étrangers dans l’économie des pays d’émigration, et bien davantage que l’aide publique au développement prodiguée par les pays du Nord.

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Évolution des financements externes dans les pays en développement
Source : « Perspectives économiques et mondiales 2006 (GEP) », Banque mondiale, 2005.

De telles comparaisons sont plus saisissantes encore si on précise que, dans un monde où il demeure largement impossible de taxer les mouvements de capitaux, pour leur part, les transferts de fonds sont « imposés » à hauteur de 15 à 20%, notamment par Western Union, leur principal vecteur officiel. Sans doute ne suffirait-il pas d’aligner les conditions de circulation de ces transferts sur celles qui régissent les marchés financiers pour assurer le développement des pays du Sud. Les fonds rapatriés par les migrants présentent en outre un certain nombre de problèmes spécifiques relatifs à leur répartition et à leur allocation [42]. Il ne reste pas moins que, sans relever du remède miracle, ils contribuent indéniablement à réduire la pauvreté dans les milieux qui en bénéficient. Ils présentent en outre l’avantage d’une certaine stabilité, par rapport aux autres types de flux financiers, et celui de produire des effets contra-cycliques, au sens où les expatriés tendent à envoyer davantage d’argent à leurs proches lorsque la situation économique de leur pays d’origine se dégrade [43].

Force est par conséquent de reconnaître qu’un État du Nord réellement préoccupé de favoriser dans la concertation le développement de ses partenaires du Sud serait bien inspiré d’articuler tant les aides publiques qu’il leur apporte que les investissements privés dont il s’efforce de les faire bénéficier aux transferts de fonds qu’envoient leurs ressortissants présents sur son sol. Or, pour sa part, le gouvernement français s’ingénie à faire exactement le contraire. Le développement solidaire selon Brice Hortefeux consiste en effet à conditionner le soutien économique de la France aux efforts déployés par les gouvernements des pays d’émigration en vue de dissuader leurs ressortissants de se rendre sur le territoire français. On l’a vu, la réadmission des éloignés et la fixation de quotas de travailleurs destinés à s’installer temporairement sur le territoire français figurent en bonne place parmi les engagements exigés par la France en contrepartie de son assistance économique [44].

Qu’une pareille politique ne réponde pas aux intérêts économiques des pays avec lesquels Brice Hortefeux souhaite signer des accords de partenariat est une évidence. L’obstination de ses concepteurs à favoriser ce qu’ils condamnent, à entraver ce qu’ils prétendent souhaiter et à tenir pour substituable ce qui est complémentaire engage même à s’interroger sur la nature de leurs intentions. À moins que l’incompétence apparente des autorités françaises ne procède du privilège que les tenants du développement solidaire accordent à la solidarité. Car, s’il est vrai que la politique menée ne contribue guère à l’essor économique de ses bénéficiaires supposés, on a également constaté que la lutte contre l’immigration subie que Brice Hortefeux conduit en France n’était pas davantage propice au dynamisme de l’économie française. Aussi peut-on considérer qu’en prêtant aussi peu d’attention à la prospérité économique de ses partenaires qu’à celle de ses administrés le ministre de l’Immigration témoigne au moins de son attachement à l’obligation de réciprocité dont il se veut tributaire.

Notes

[32]Discours de Brice Hortefeux à la presse, 19 juin 2008, immigration.gouv.fr

[33]Discours de Brice Hortefeux à la presse, op. cit.

[34]Ainsi, lors d’un débat sur l’intégration organisé à Lyon le 27 mars 2008, avec le père Christian Delorme, par la revue Études et le journal La Croix, Brice Hortefeux a annoncé la création de deux prix, l’un destiné à « valoriser l’intégration réussie », l’autre à aider au « retour réussi » (voir l’article du 28 mars sur le site la-croix.com). Ce dernier sera ensuite rebaptisé « prix du codéveloppement », conformément à la perspective dans laquelle il s’inscrit, et remis pour la première fois, le 3 juillet 2008, à de jeunes diplômés « qui font le pari du retour au pays » (voir lepoint.fr à cette date).

[35]Voir notamment E. M. Mouhoud, « Migration and Globalization : Deadlocks and Paradoxes », communication à la conférence Economic Flexibility and Social Stability in the Age of Globalization, University of Costa Rica, San Jose, Costa Rica, 21-23 juillet 2008 ; J.-C. Dumont, « Les migrations internationales de travailleurs qualifiés. Des bénéfices à partager. » In E. M. Mouhoud (éd.), Les nouvelles migrations, op. cit. ; et Frédéric Docquier & Hillel Rapoport, « Skilled Migration : The Perspective of Developing Countries », IZA Discussion Papers 2873, Institute for the Study of Labor (IZA), 2007.

[36]Parmi les nombreux travaux qui ont récemment réévalué la question de la fuite des cerveaux, on peut citer F. Docquier, O. Lohest & A. Marfouk, « Brain Drain in Developing Countries », Discussion Papers 2007004, Université catholique de Louvain, département des sciences économiques, 2007 ; M. Beine, C. Defoort & F. Docquier, « A Panel Data Analysis of the Brain Gain », Discussion Papers 2007024, Université catholique de Louvain, département des sciences économiques, 2007 ; R. Faini, « Remittances and the Brain Drain », IZA Discussion Papers 2155, Institute for the Study of Labor (IZA), 2006 ; J.-C. Dumont & G. Lemaître « Beyond the Headlines. New Evidence on the Brain Drain », Revue Économique, n°56/6, 2005 ; et O. Stark & C. Simon Fan, « The Brain Drain, « Educated Unemployment », Human Capital Formation, and Economic Betterment, CEDI Discussion Paper Series 07-01, Centre for Economic Development and Institutions (CEDI), Brunel University, 2007.

[37]Cette théorie « standard » est présentée dans l’article classique de Robert Mundell, « International Trade and Factor Mobility », American Economic Review 47/3, 1957, pp. 321-335.

[38]Il y a bien entendu d’autres motifs encore à l’émigration. L’existence de réseaux diasporiques joue en particulier un rôle déterminant, même s’il n’est pas toujours simple à analyser : une diaspora peut en effet opérer comme une « tête de pont » mais aussi comme un « garde-barrière » qui filtre, voire décourage, la venue de nouveaux migrants. Voir à ce sujet : Hein de Haas, « The Internal Dynamics of Migration Processes », International Migration Institute, James Martin 21st Century School, University of Oxford, 2008.

[39]Sur ce point, voir en particulier E. M. Mouhoud, « Migrations and Globalization », op. cit. ; D. Cogneau, J.-C. Dumont and E. M.  Mouhoud, « Regional Integration, Migration, Growth, and Direct Investment : A Reading of the Economic Literature », in Globalization, Migration and Development, OECD Proceedings. Paris : OECD, 2000 ; et F. Alba, J.-P. Garson and E. M. Mouhoud, « Migration Policy in a Free Trade Area : The Issue of Convergence with the Economic Integration Process », in Migration, Free Trade and Regional Integration in North America, OECD Proceedings. Paris : OECD, 1998.

[40]Global Economic Prospects 2006 : Economic Implications of Remittances and Migration, World Bank, 2006.

[41]E. M. Mouhoud, op. cit.

[42]D’une part, en effet, les familles et les proches des expatriés sont nécessairement favorisés et, d’autre part, on constate aussi que l’allocation des fonds transférés ne sert pas toujours au soutien de la production industrielle et marchande — problème connu sous le nom de « maladie hollandaise ».

[43]Sur la question des transferts de fonds, voir notamment Dilip Ratha, « Workers’ Remittances : An Important and Stable Source of External Development Finance », Global Development Finance, 2003 et « Reducing Remittance Fees », Global Economic Prospects, 2006  ; Riccardo Faini, « Remittances and the Brain Drain », Development Working Papers 214, Centro Studi Luca d’Agliano, University of Milano ; et F. Docquier & H. Rapoport, « The Economics of Migrants Remittances », in J. Mercier-Ythier et S. C. Kolm (eds), Handbook on the Economics of Giving, Altruism and Reciprocity, Elsevier-North Holland, 2006, chapitre 17.

[44]Voir « Les objectifs du ministre », p. 123.