Les évaluations de la police

motivation et diligence en milieu policier

Le « nouveau management de la sécurité »

La doctrine du « nouveau management de la sécurité », élaborée à partir de 2002 par Nicolas Sarkozy, se propose donc d’appliquer les techniques de management des entreprises privées à l’encadrement des forces de police. Parmi les techniques importées figurent, d’une part, le chiffrage des objectifs à des fins d’évaluation interne mais aussi d’affichage externe du travail accompli, et, d’autre part, l’intéressement des salariés aux résultats de l’entreprise.

1. Dans le registre de l’évaluation, l’innovation ne porte pas sur le souci de comptabiliser les tâches accomplies par les services de police. Il existe, en effet, une tradition assez ancienne de quantification de l’activité policière — les outils auxquels elle recourt datent d’une quarantaine d’années —, dont l’expression principale est le rapport annuel intitulé « Criminalités et délinquances constatées en France ». Composé à partir des statistiques de la Direction centrale de la police judiciaire et de la gendarmerie, ce rapport s’organise autour d’une classification des crimes et délits : pour chaque catégorie est précisé le nombre des faits constatés par les services et le nombre des faits élucidés — c’est-à-dire les affaires pour lesquelles les services de police ont pu identifier un suspect.

Force est donc de constater qu’aussi bien la préoccupation de compter que les chiffres recueillis correspondent déjà à l’exigence d’évaluation mise en avant par Nicolas Sarkozy. Si l’ancien ministre de l’Intérieur innove néanmoins, c’est à la fois en articulant le recours aux statistiques à la fixation d’objectifs nationaux et, parmi ceux-ci, en appelant les policiers à concentrer tout particulièrement leurs efforts sur l’amélioration d’un taux global d’élucidation — toutes infractions confondues. L’objectif concernant ce ratio fait, en effet, l’objet d’une communication intense, tant au moment de son annonce qu’à celui de son éventuelle réalisation, et au sein des services de police comme devant les journalistes.

Or, de cette course au rendement, dont le taux global d’élucidation est l’enjeu majeur, va procéder un recentrage de l’activité de police sur des délits particuliers, et notamment sur les infractions relatives au séjour irrégulier. Celles-ci font en effet partie des délits de flagrance, où constatation et élucidation se confondent : interpeller un étranger sans papiers, c’est à la fois constater un délit et identifier l’individu suspect de l’avoir commis [1]. En revanche, pour les infractions telles que les atteintes aux biens, le taux d’élucidation est inférieur à 15 %. Si ces affaires difficilement élucidées demeurent les plus nombreuses, il est notable que le volume des délits de flagrance ne cesse d’augmenter depuis quelques années. Cette augmentation est même devenue le principal moteur de l’augmentation du taux d’élucidation globale. En demandant avec insistance aux forces de l’ordre d’améliorer ce taux, le ministère de l’Intérieur a donc amené les services de police et de gendarmerie à privilégier dans leur activité la recherche de ces délits de flagrance, dont font partie les infractions à la législation sur les étrangers.

2. Dans le registre de l’intéressement, soit le second aspect de l’alignement du travail administratif sur celui du secteur privé, la nouveauté tient à la mise en place d’un système de « primes de résultats exceptionnels ». Demandé par Nicolas Sarkozy dès l’automne 2002, ce dispositif est institué par un décret du 21 juillet 2004, alors que Dominique de Villepin occupe le poste de ministre de l’Intérieur. Pratiquement, il s’agit d’allouer une prime en fin d’année aux services et même aux agents qui ont obtenu des résultats exceptionnels par rapport aux objectifs fixés. Pour la plupart des corps, l’interpellation d’étrangers en situation irrégulière ne figure pas directement parmi les performances qualificatives. Seule la police aux frontières (PAF), du fait de ses attributions, est partiellement évaluée par un indicateur d’activité relatif à la répression des infractions au séjour régulier [2]. Il reste que, pour les autres services, c’est bien le taux d’élucidation globale qui est l’indice prépondérant, de sorte que pour le majorer, les interpellations d’immigrés sans papiers sont des opérations de choix.

Du point de vue budgétaire, le système des « primes de résultats exceptionnels » a été régulièrement et substantiellement renforcé d’année en année. Alors qu’une somme de 5 millions d’euros lui était consacrée pour l’année 2004, son budget a été augmenté de 5 millions par an pour atteindre 25 millions d’euros en 2008. En conséquence, l’agent qui, à la fin de l’exercice 2008, cumulera la prime exceptionnelle collective et individuelle peut se voir octroyer 1 500 euros en plus de son salaire, ce qui, dans un contexte d’intense revendication salariale chez les agents de police, constitue une mesure particulièrement incitative. Bien que les interpellations de sans-papiers n’entrent qu’indirectement dans les calculs présidant à l’attribution des primes, il est remarquable que, depuis la mise en place de ce dispositif d’intéressement, le volume des infractions au séjour des étrangers dans le total des faits constatés ou élucidés n’a cessé d’augmenter : 5,37 % en 2004, 6,18 % en 2005, 6,91 % en 2006 et 7,61 % en 2007 [3] (voir graphique plus bas). Plus remarquable encore, la part des infractions au droit du séjour augmente de 27 % si on la rapporte au volume des infractions constatées grâce à l’initiative des services de police et de gendarmerie, c’est-à-dire sans tenir compte de celles que révèle le dépôt d’une plainte.

La mesure d’une mission prioritaire

Le soin requis par le taux d’élucidation globale des délits n’est que l’un des deux motifs qui incitent les forces de l’ordre à multiplier les interpellations d’étrangers en situation irrégulière. L’autre facteur de leur diligence réside dans les objectifs chiffrés en matière d’éloignements, que le gouvernement fixe non seulement au niveau national mais aussi pour chaque préfecture. Car même si la reconduite à la frontière d’un migrant irrégulier n’est pas du seul ressort de la police, celle-ci, on l’a dit, est en charge de l’opération qui amorce la procédure, à savoir l’interpellation, mais aussi de la mise en garde à vue de l’éloigné potentiel. Pour cette raison, l’annonce par le ministère — de l’Intérieur hier, de l’Immigration aujourd’hui — du nombre d’éloignements dont l’autorité départementale doit s’acquitter conduit aussitôt le préfet à convoquer le directeur départemental de la sécurité publique, le directeur départemental des renseignements généraux, le colonel ou lieutenant-colonel du groupement de gendarmerie et éventuellement le directeur départemental de la police aux frontières, aux fins de répartir les tâches entre les différents organes de police [4].

Une fois les missions distribuées, le rôle de la préfecture dans la gestion des services de police consiste essentiellement à assurer un suivi régulier au moyen de réunions de police hebdomadaires. Celles-ci ne sont, certes, pas spécifiques à la politique de lutte contre l’immigration irrégulière : elles existent depuis très longtemps et ont pour objet principal de permettre au préfet d’avoir régulièrement un point d’information sur la sécurité publique. Toutefois, à mesure que l’établissement d’objectifs annuels en matière d’éloignements est entré dans les moeurs gouvernementales et a revêtu un enjeu politique et médiatique toujours plus important, ces réunions de police ont quelque peu changé de nature. Selon le témoignage recueilli par nous auprès de fonctionnaires qui y ont participé, les discussions qu’elles génèrent ne se focalisent plus guère que sur la question de l’immigration irrégulière. Ainsi, rapportent ces témoins, s’il est d’usage que le nombre de voitures brûlées soit présenté chaque semaine au préfet, ce chiffre n’est quasiment jamais discuté. En revanche, l’exégèse des indicateurs en matière de police des étrangers occupe la plus grande part de la séance. Parmi les nombres discutés, le plus décisif est sans conteste celui des éloignements réalisés : il s’agit de le confronter à l’objectif hebdomadaire qui, pour sa part, est constant — 1/52e des reconduites à la frontière annuelles requises pour le département. Une pareille mise en regard permet d’entretenir la pression exercée sur les services, sans qu’il soit besoin de les sermonner ou de les admonester : la simple comparaison entre objectifs hebdomadaires et résultats obtenus tient lieu de viatique.

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Part des infractions à la police des étrangers dans l’ensemble des infractions constatées ou élucidées

Un même mode de diffusion et de suivi des objectifs quantitatifs se retrouve au sein des différents services de police. Ainsi, à Paris, la ville est découpée en districts de police, sous la direction de contrôleurs généraux. Chacun d’eux reçoit un objectif propre en matière de police des étrangers. Toutefois, à ce niveau du maillage, l’unité de compte utilisée n’est plus le nombre d’éloignements effectués — puisqu’il s’agit d’une mesure préfectorale dont la police ne peut assumer entièrement la responsabilité — mais le nombre de « mis en cause pour ESI », ce qui signifie, en jargon policier, le nombre de procédures administratives à l’encontre d’étrangers en situation irrégulière. Ce nombre correspond presque exactement à celui des interpellations avec placement en garde à vue. Le séjour irrégulier est, en effet, une infraction pénalement réprimée, qui, à ce titre, permet aux forces de police de placer la personne en garde à vue. Or, celle-ci donne à l’administration préfectorale les meilleures chances de poursuivre la procédure d’éloignement. Pour cette raison, les infractions aux conditions générales d’entrée et de séjour des étrangers se distinguent par un recours beaucoup plus important à la garde à vue : plus de 85 % contre 14 % pour les autres infractions [5]. Autrement dit, ce sont bien les actes qui facilitent la mise en oeuvre des reconduites à la frontière dont le nombre et l’évolution sont suivis avec attention par les contrôleurs généraux des districts de police.

Aux échelons suivants — et notamment au niveau des commissariats —, il n’existe pas encore d’objectifs quantitatifs ni de répartition des tâches systématiquement établies. Les contrôleurs généraux se contentent de suivre les données qui leur sont régulièrement communiquées et d’aiguillonner tel ou tel commissaire dont les services n’obtiendraient pas de bons résultats par rapport aux autres. Le management quantitatif ne se fait donc plus a priori mais a posteriori : il ne s’agit pas tant d’atteindre un résultat chiffré que de se montrer plus efficace que les autres commissariats, voire même, aux niveaux inférieurs, de faire mieux que l’autre service ou que l’autre agent.

À ce dispositif organisationnel régulier peuvent encore s’ajouter des instructions exceptionnelles, diffusées lors des réunions ou par écrit, et qui ont pour but d’infléchir le travail policier ou de renforcer la pression sur les services. Il en va ainsi de la convocation que Brice Hortefeux a adressée, en septembre 2007, à une vingtaine de préfets qui peinaient à atteindre leurs objectifs en matière d’éloignements : au-delà du message politique que le ministre entendait envoyer aux Français, cette réunion soigneusement médiatisée avait pour principale finalité de stimuler le dynamisme policier. Selon le syndicat UNSA-Police, cette réunion devait engendrer « une pression supplémentaire qui retomberait tout naturellement en cascade sur les gradés et les gardiens ».

Enfin, à côté des initiatives faites pour être affichées, il en est d’autres où davantage de discrétion s’impose. Tel est notamment le cas de l’instruction donnée aux préfectures, au début de l’été 2007, de multiplier les interpellations pendant la période estivale — de manière à profiter de la moindre réactivité des associations durant les vacances scolaires. Après avoir nié qu’une pareille instruction ait jamais été transmise, Guillaume Larrivé, directeur adjoint de cabinet au ministère de l’Immigration, a cependant dû reconnaître, en août, « la tenue début juillet d’une réunion de travail des services de l’administration, autour de Patrick Stéfanini, conseiller de Brice Hortefeux, sur ces questions de procédure ». Le journal Libération venait, en effet, de révéler l’existence d’une note émanant d’une préfecture d’Île-de-France et appelant à l’intensification des interpellations à domicile [6].

Notes

[1]Voir l’étude de Christian Mouhanna et Jean-Hugues Mattely, Police : des chiffres et des doutes, 2007, Éditions Michalon. Ceux-ci montrent que, pour les infractions à la législation sur les stupéfiants, les infractions sur personnes dépositaires de l’autorité publique et les infractions à la législation sur le séjour des étrangers, le taux d’élucidation est supérieur à 100 % — principalement du fait de fréquentes erreurs de comptage.

[2]Notamment : le nombre d’interpellés par rapport au nombre de personnels actifs de l’unité, le nombre « d’aidants à l’immigration interpellés » par rapport au personnel actif ou encore le nombre d’étrangers éloignés par rapport aux places disponibles dans les centres de rétention administrative (CRA).

[3]Rapport 2007 « Criminalités et délinquances constatées en France ».

[4]La répartition s’effectue en tenant compte des réalités du département : ainsi, dans certains départements frontaliers, la police aux frontières peut avoir la responsabilité d’effectuer au moins les trois quarts de l’objectif global du département, tandis que dans les départements essentiellement urbains la gendarmerie est confinée à une participation modeste.

[5]Source : rapport 2007 « Criminalités et délinquances constatées en France ».

[6]« Directive d’expulsions massives », Libération du 11 août 2007.