Les objectifs du ministre

l’équilibre selon Brice Hortefeux

L’extension du domaine de la discrétion préfectorale

On l’a vu, la liberté d’apprécier que Nicolas Sarkozy et Brice Hortefeux entendent garantir aux préfets est à leurs yeux le double gage de l’humanité et de l’efficacité de leur politique. Elle autorise en effet les agents de l’État à statuer en tenant compte de la situation plus ou moins exceptionnelle des candidats à un titre de séjour — c’est le versant « humanitaire » de leur tâche — mais aussi à évaluer les cas qui leur sont soumis en fonction des résultats chiffrés que leur ministère de tutelle se propose d’obtenir. Or, à cet égard, la décroissance de l’immigration familiale est un objectif que l’exécutif ne craint pas d’afficher et dont la réalisation décidera de l’efficacité du travail confié aux préfectures. Aussi peut-on affirmer que l’extension du pouvoir discrétionnaire des préfets, aux dépens des procédures de régularisation dites de plein droit, constitue l’arme principale dont se dotent le chef de l’État et son ministre dans leur lutte contre ce qu’ils tiennent pour les filières régulières de l’immigration subie.

Premier exemple des nouvelles prérogatives préfectorales, les étrangers qui vivent habituellement en France depuis dix ans ne bénéficient plus, depuis la promulgation de la loi de 2006, d’un titre de séjour temporaire délivré de plein droit. Alors que, jusque-là, le législateur considérait qu’une personne présente sur le territoire français pendant une décennie y avait nécessairement noué des liens personnels tels que leur rupture était incompatible avec le respect de son droit à mener une vie privée et familiale, désormais il appartient au préfet de décider — après avis de la commission départementale du titre de séjour — si une telle régularisation s’impose. De même, les étrangers qui résident régulièrement en France depuis dix ans, grâce à une succession de titres de séjour temporaires, ne peuvent plus se prévaloir d’un droit à une carte de résident : ils sont certes autorisés à la solliciter mais sa délivrance dépend, là aussi, de l’appréciation du préfet [16]. Enfin, c’est encore à ce dernier, ou plus exactement à la clémence dont il lui est permis de faire preuve, qu’un étranger dépourvu de papiers en règle mais habitant en France depuis quinze ans peut échapper à une éventuelle mesure d’éloignement : là encore, avant que la loi Sarkozy ne soit votée, une pareille protection était accordée de plein droit [17].

Comme pour les conjoints étrangers de Français, dont le droit à une carte de résident après trois ans de vie commune régulière en France est désormais soumis à l’appréciation des services préfectoraux, les nouveaux pouvoirs du préfet libèrent également celui-ci de l’obligation d’accéder aux requêtes des parents de Français mineurs et des candidats au regroupement familial. Autrement dit, non contents d’allonger les délais préalables à ces requêtes, les rédacteurs de la loi Sarkozy énoncent en outre que l’exercice des droits formellement reconnus aux requérants est désormais suspendu à l’évaluation au cas par cas, qui est censée témoigner de l’efficacité et de l’humanité des agents de l’État.

La « densification » des critères d’accueil

Dès lors que les préfets ont été gratifiés de pouvoirs d’appréciation élargis, il reste encore à leur permettre d’exercer, ou tout au moins de motiver judicieusement leurs initiatives. Car une chose est d’avoir la liberté d’apprécier le bien-fondé d’une sollicitation, une autre est de disposer des critères qui, conjuguant efficacité et humanité, assurent la préservation de l’essentielle différence entre le discrétionnaire et l’arbitraire — soit entre une liberté utilisée au nom du bien public et une licence attentatoire aux principes républicains. Pour qu’une pareille distinction soit précieusement sauvegardée, la probité des agents de l’État chargés de la gestion des flux migratoires est une condition nécessaire mais peut-être pas entièrement suffisante ; aussi leur ministre de tutelle entend-il également s’appuyer sur les principes qui régissent ses propres compétences en tant que responsable de l’intégration et de l’identité nationale.

Outre les besoins économiques de la France — qui n’entrent pas en ligne de compte en matière d’immigration familiale —, on sait que Nicolas Sarkozy entend soumettre l’accueil des migrants réguliers à deux grands types de critères : d’un côté, des critères de ressources, tant linguistiques que financières et, de l’autre, des critères d’intégration dite républicaine, qui recouvrent une certaine familiarité avec la culture française et surtout un respect sourcilleux des valeurs dans lesquelles se reconnaît la nation. Parmi ces valeurs, on l’a également noté, le président de la République insiste particulièrement sur celles qu’il estime menacées par un filtrage insuffisant des migrants, à savoir la laïcité, l’égalité entre les sexes et la monogamie. Il reste alors à définir un instrument capable à la fois de fixer l’attention des étrangers désireux de s’établir en France sur les efforts qu’il leur faudra consentir pour s’intégrer dans leur pays d’accueil et d’offrir aux fonctionnaires compétents un point d’appui solide pour exercer judicieusement le pouvoir d’appréciation qui leur est conféré. Or, telle est bien la vocation du Contrat d’accueil et d’intégration (CAI), lequel est d’abord introduit à titre expérimental par la loi Sarkozy de 2003, ensuite généralisé et rendu obligatoire à la délivrance d’un premier titre de séjour par la loi Sarkozy de 2006 et enfin « densifié », pour reprendre les termes présidentiels, par la loi Hortefeux de 2007.

Composé de dispositions relatives à l’ensemble des conditions d’intégration énoncée, dans la Lettre de mission du président de la République à son ministre de l’Immigration, le CAI oblige les bénéficiaires d’un premier titre de séjour à formaliser leurs engagements envers l’État français. Pour que les contractants puissent prendre la mesure de ce à quoi ils s’engagent, l’Agence nationale de l’accueil des étrangers et des migrations (Anaem) leur offre des rudiments d’instruction civique ainsi qu’une séance d’information sur la vie en France. En outre, les employés de cette même agence procèdent à une évaluation de leur maîtrise du français — au terme de laquelle une formation linguistique peut être prescrite — et effectuent, en collaboration avec l’ANPE, un bilan de leurs compétences professionnelles.

Une fois le contrat signé, l’étranger séjournant régulièrement en France est solennellement tenu de respecter les valeurs, de se conformer aux usages et, au cas où l’Anaem l’a jugé nécessaire, de suivre la formation linguistique qui lui a été prescrite — jusqu’à l’obtention du diplôme initial de langue française (Dilf). En conséquence, le signataire d’un CAI qui ne se tient pas à son engagement, ou plus exactement, dont un préfet, en vertu du pouvoir d’appréciation qui lui est conféré, estime qu’il ne s’y est pas tenu, s’expose au non-renouvellement de son titre de séjour. Le CAI apparaît donc bien comme le point d’appui de la faculté d’évaluation conférée au corps préfectoral. À ce titre, le caractère contractuel du lien qu’il établit entre l’étranger et l’État est quelque peu singulier, puisque ce qu’il réclame du premier est qu’il s’engage à reconnaître aux représentants du second le double statut de partenaire et d’arbitre.

Au CAI proprement dit s’ajoute encore un CAI « famille », que doivent signer les parents d’enfants entrés en France grâce au regroupement familial. Au cas où ces parents manqueraient aux obligations constitutives de leur responsabilité parentale, le préfet, qui est une fois de plus habilité à apprécier l’éventuelle violation du contrat, peut décider la suspension du versement des allocations familiales. Enfin, dans tous les cas où les candidats doivent obtenir un visa de longue durée pour pouvoir faire leur demande de titre de séjour en France — cas des conjoints, ascendants à charge et descendants de Français —, la loi de 2007 prévoit que le CAI doit déjà être signé dans le pays d’origine.

L’institution de cette dernière procédure est intéressante, du point de vue de l’articulation entre l’accueil et l’intégration des étrangers en France, dans la mesure où elle permet au législateur d’en instituer une autre, qui la précède et la conditionne. Les articles 10 et 11 de la loi Hortefeux disposent en effet que si, au terme de l’entretien entre les agents consulaires et le futur signataire d’un CAI à l’étranger, les premiers constatent que les seconds souffrent de lacunes importantes dans la maîtrise du français ou dans la compréhension des valeurs de la République, il leur appartient de prescrire une formation sur place de deux mois maximum [18]. Au terme de cette formation, et dans la mesure où celui ou celle qui l’aura effectuée produit une attestation de suivi, le consulat de France délivre le visa de longue durée, mais non sans procéder à une nouvelle évaluation pour déterminer si le candidat au titre de séjour devra poursuivre sa formation, linguistique ou civique, une fois qu’il ou elle séjournera sur le territoire français.

Par son aptitude à générer des procédures préalables à sa signature, le CAI témoigne de la circularité que le souci de réserver l’accueil aux étrangers intégrables introduit dans les raisonnements des autorités françaises. Car, s’il est vrai que ce sont les formations offertes par le CAI qui doivent permettre aux signataires de tenir les engagements requis par leur intégration, comment expliquer que les compétences et les valeurs qui font l’objet de ces formations constituent les critères dont se servent les agents de l’État pour déterminer si un étranger est qualifié pour signer un CAI ? Tandis que, pour les candidats à un visa de longue durée, un pareil cercle débouche sur la création de formations préalables à celles qu’offre le CAI, pour les demandeurs d’une carte de séjour au titre de liens personnels et familiaux, il relève d’une circulation proprement vicieuse dont on a vu qu’elle rendait leur régularisation particulièrement hasardeuse : le préfet est en effet invité à apprécier, au regard de leurs compétences linguistiques et de leur attachement aux valeurs de la République, si ces personnes sont dignes de recevoir des papiers temporaires assortis d’un contrat dont la signature leur donne accès aux enseignements nécessaires à l’apprentissage de la langue française et à l’assimilation des principes républicains. Dans ce cas de figure, être déjà intégré apparaît donc comme la condition nécessaire pour obtenir les moyens de réussir son intégration.

Prises dans leur ensemble, on peut alors avancer que les mesures qui organisent la politique française en matière d’immigration familiale dessinent une forme de paradoxe. Car si Nicolas Sarkozy est le premier président de la République qui, non content de vanter les mérites du métissage, affirme que celui-ci est depuis toujours un trait distinctif de l’identité française — affirmation confortée par son histoire personnelle —, la mise en oeuvre de son projet fait qu’il est aussi celui dont l’action est, à ce jour, la plus dissuasive à l’endroit des couples mixtes, des parents étrangers de Français et, plus généralement, des hommes et des femmes dont l’accueil permet que la France demeure, à l’image de son Président, un peuple de « sangs mêlés ».

Notes

[16]Comme avant 2006, la sollicitation d’une carte de résident demeure possible après cinq ans de séjour régulier.

[17]La protection automatique contre l’expulsion, après quinze ans de présence en France, est, elle aussi, supprimée.

[18]Les conditions d’application de cette disposition ont été précisées par un décret du 30 octobre 2008.

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