Les objectifs du ministre

l’équilibre selon Brice Hortefeux

III. L’aménagement des procédures d’éloignement et de refoulement du territoire

Si l’engagement et la coordination des services de l’État, la coopération des gouvernements étrangers et le soutien d’entreprises privées françaises sont bien de nature à servir le combat qu’entend mener Brice Hortefeux, encore faut-il que, parmi les nombreux obstacles aux reconduites à la frontière déjà évoqués par Nicolas Sarkozy en janvier 2006, ceux qui relèvent des lourdeurs et des lenteurs inhérentes à la procédure d’éloignement soient en partie levés. Or, telle est bien l’une des raisons d’être des lois Sarkozy et Hortefeux de 2006 et 2007. Partiellement insatisfaits des progrès pourtant considérables, du point de vue de l’efficacité de l’action gouvernementale, dont la loi Sarkozy de 2003 était porteuse, les rédacteurs de ces deux dernières modifications législatives se sont ingéniés à ménager de nouvelles marges de manoeuvre aux responsables de la lutte contre l’immigration clandestine.

1. Il revient aux lois de 2006 et de 2007 d’avoir respectivement introduit et complété le dispositif intitulé « obligation de quitter le territoire français » (OQTF). Auparavant, lorsque l’administration préfectorale décidait soit de refuser la délivrance ou le renouvellement d’un titre de séjour à un étranger, soit de lui retirer un tel titre, sa décision obligeait déjà la personne visée à quitter la France dans un délai d’un mois. Toutefois, pour permettre l’exécution forcée de cette obligation, la préfecture était contrainte de prendre une autre décision, nommée « arrêté préfectoral de reconduite à la frontière » (APRF), notifiée par voie postale. Désormais, soit depuis décembre 2006 — date du décret d’application de la loi pour cet article —, les mêmes services qui décident de ne pas délivrer ou de retirer un titre de séjour ont la possibilité d’accompagner leur refus de la notification d’une OQTF. Celle-ci présente l’avantage, du point de vue de l’efficience administrative, de se transformer automatiquement en mesure d’éloignement contraignante un mois après sa délivrance. Autrement dit, si l’étranger qui a reçu une OQTF depuis plus d’un mois est interpellé, il peut être aussitôt placé en rétention administrative — le temps d’organiser sa reconduite à la frontière — sans que l’administration ait à prendre une nouvelle décision [30] . Sans doute faut-il ajouter qu’à l’instar de la décision signifiant le refus de séjour l’OQTF peut faire l’objet d’un recours suspensif qui peut être déposé pendant un mois à dater de sa notification. Toutefois, à l’expiration de ce délai de trente jours, le recours fait obstacle à l’éloignement, mais n’interdit pas la mise en rétention de celui ou de celle qui l’a introduit [31].

Fidèle à l’esprit de la loi Sarkozy, la loi Hortefeux de 2007 agrémente le dispositif de l’OQTF de trois mesures qui vont, elles aussi, dans le sens d’une plus grande économie de moyens :
- Tout d’abord, les préfets, dont on imagine qu’ils sont désormais parfaitement rompus à la distinction entre les cas où la préoccupation d’humanité doit prévaloir et ceux, pour lesquels c’est avant tout le souci de l’évaluation chiffrée de leur efficacité qui doit les guider, sont pour cette raison autorisés à notifier une OQTF sans avoir à motiver leur décision.
- Ensuite, la législation s’applique à combler un vide juridique laissé par les rédacteurs de la loi précédente. Elle précise en effet que, si une OQTF n’est exécutoire que pendant douze mois, l’administration a néanmoins le droit de prendre un arrêté de reconduite à la frontière à l’encontre d’un étranger qui s’est vu notifier une obligation de quitter le territoire plus d’un an auparavant, mais qui, en dépit de la mobilisation des services de l’État, n’a pas été interpellé pendant que cette notification avait valeur de mesure d’éloignement.
- Enfin, une remarquable différence est introduite dans le dispositif de l’OQTF, selon qu’il s’applique en métropole ou en outre-mer : en effet, si, dans les deux cas, les étrangers que l’administration oblige à quitter le territoire français ont le droit de déposer un recours contre la décision dont ils sont l’objet, lorsqu’ils sont en Guyane, à Saint-Martin, en Guadeloupe ou à Saint-Barthélemy, leur recours n’a pas d’effet suspensif — ils peuvent donc être éloignés avant même que le tribunal administratif ne rende son jugement.

2. Du côté des procédures de refoulement des étrangers désireux de pénétrer sur le territoire français, le bilan de Nicolas Sarkozy et de Brice Hortefeux est sans doute plus mitigé qu’en matière d’éloignements. La responsabilité en incombe à un arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme daté du 26 avril 2007, qui a condamné l’État français pour ses pratiques relatives aux demandes d’asile à la frontière. Suite à cette condamnation, les rédacteurs de la loi Hortefeux ont en effet été contraints d’accorder un recours suspensif aux étrangers qui, après avoir sollicité le statut de réfugié depuis les zones d’attente situées en bordure du territoire, essuient un refus de l’administration au prétexte que leur requête est « manifestement infondée ». Alors que jusque-là, la réponse négative des agents de l’État permettait de refouler aussitôt le demandeur d’asile, celui-ci dispose désormais de quarante-huit heures pour la contester. Le juge a, quant à lui, soixante-douze heures pour décider s’il confirme la décision de l’administration ou s’il autorise le demandeur à poursuivre ses démarches en préfecture, c’est-à-dire en France.

Deux mesures viennent toutefois minimiser l’importance de ce nouvel obstacle au contrôle de l’État sur l’accès à son territoire. D’une part, le recours qui conteste la décision de l’administration doit être rédigé en français et le juge peut le rejeter par ordonnance — c’est-à-dire sans débat contradictoire — s’il l’estime irrecevable ou mal fondé, alors que le demandeur d’asile n’a droit ni à un interprète ni à un avocat avant l’audience. D’autre part, la France, en tant que signataire des accords de Schengen, a le droit d’imposer que les ressortissants de certains pays soient munis de visas de transport aéroportuaire (VTA) pour débarquer dans ses aéroports. Aussi se sert-elle de cet artéfact pour empêcher l’afflux de populations à forte concentration de demandeurs d’asile potentiels — tels les réfugiés tchétchènes ou somaliens — dans ses zones d’attente.

Enfin, pour les étrangers qui échappent à l’obligation de produire une VTA, et en dépit des nouvelles contraintes relatives aux demandes d’asile à la frontière, les rédacteurs de la loi Hortefeux ne renoncent pas à plier les procédures de refoulement au souci d’efficacité dont se réclame le ministre de l’Immigration. Dans cette perspective, le texte qu’ils ont fait voter dispose que la PAF est autorisée à placer un étranger en zone d’attente pendant quatre jours, et non plus deux, sans que l’intervention du juge des libertés et de la détention (JLD) soit requise. En outre, au terme de ces quatre-vingt-seize heures, le JLD peut proroger la détention de huit jours — durée renouvelable une fois « en cas de volonté délibérée de l’étranger de faire échec à son départ ». Bref, même si les aménagements relatifs au refoulement sont moins remarquables que ceux qui portent sur l’éloignement des étrangers en situation irrégulière, force est de reconnaître que la volonté présidentielle d’aménager le respect de l’État de droit en fonction des objectifs politiques à atteindre — et à afficher — se retrouve largement dans le dispositif mis en place par Brice Hortefeux.

Notes

[30]Conséquence logique de cette innovation, la notification par voie postale d’un APRF est, quant à elle, retirée de la législation. Au-delà de cette suppression, qui implique que désormais un APRF soit nécessairement notifié « en mains propres » et à la suite d’une interpellation, le régime de l’APRF est peu modifié par les lois de 2006 et 2007. Seule innovation notable, un étranger qui a été reconduit en exécution d’un APRF motivé par une menace à l’ordre public ou par l’exercice d’une activité professionnelle sans autorisation et qui revient clandestinement en France est à présent passible de trois ans d’emprisonnement.

[31]Lorsque l’étranger qui a déposé un recours contre une OQTF est en liberté, le tribunal administratif dispose de trois mois pour statuer. En revanche, lorsqu’il ou elle est en rétention, le juge n’a que soixante-douze heures pour se prononcer. On peut encore ajouter que l’entrée en vigueur du dispositif de l’OQTF est à peu près contemporaine de la réforme du contentieux administratif. Or, celle-ci prévoit notamment que les recours contentieux soient d’abord examinés par un juge unique, qui est susceptible de prononcer une « ordonnance de tri », soit de rejeter, sans appel possible, des requêtes qui lui semblent manifestement indigentes sans que le fond de l’affaire soit examiné. Parce que les recours contre les OQTF doivent être déposés rapidement, alors même que le droit des étrangers est particulièrement complexe, on constate qu’ils sont une cible privilégiée des ordonnances de tri.

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