Un domaine de dérogations

les outre-mers

 Les composantes du dispositif ultramarin

Le régime de dérogations qui permet aux outre-mers de surpasser la métropole en matière de reconduites à la frontière comprend quatre composantes : une législation qui ménage les exceptions au droit commun, des accords de coopération avec les pays d’origine ou de transit des étrangers qui facilitent les procédures d’éloignement, la mise en place de frontières institutionnelles qui précarisent les étrangers déjà sur place et le renforcement des équipes et des moyens matériels qui sont affectés à l’application de la politique migratoire.

1. Le cadre législatif

Comparé à celui qui régit la métropole, le droit des étrangers en outre-mer se distingue à la fois par des conditions plus restrictives d’entrée mais aussi de circulation et de séjour entre les territoires ultramarins et l’Hexagone, par des modalités de contrôle d’identité plus étendues, par une mise en oeuvre plus facile et rapide des reconduites à la frontière et par un accès plus difficile à la nationalité.

Depuis le 1er mars 2005, le Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (Ceseda) régit les conditions d’entrée et de séjour des étrangers en France hexagonale, dans les DROM et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Les deux lois qui l’ont ensuite modifié, celle du 24 juillet 2006 et celle du 20 novembre 2007, comprennent toutes deux des dispositions particulières pour l’outre-mer. En ce qui concerne Mayotte, les îles Wallis et Futuna, la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie, une ordonnance en date du 25 janvier 2007 intègre, avec des restrictions, la plupart des dispositifs de la loi du 24 juillet 2006. Deux ordonnances sont en préparation pour Saint-Barthélemy et Saint-Martin.

La loi Sarkozy de juillet 2006 a étendu certaines exceptions et dérogations, jusque-là spécifiques à Saint-Martin et à la Guyane, à la Guadeloupe et à Mayotte. Ainsi, alors que le Code de procédure pénale exige que tout contrôle d’identité soit précédé d’une réquisition écrite du procureur, la possibilité de contrôles d’identité sans autorisation, qui existait en Guyane, a été étendue à la Guadeloupe pour des zones bordant deux routes nationales et les côtes, et à Mayotte sur le pourtour des côtes. En conséquence, depuis 2007, les contrôles d’identité dans les transports publics et les véhicules privés se multiplient en Guadeloupe et en Guyane.

De même, toujours depuis juillet 2006, la Guadeloupe a rejoint la Guyane, Saint-Martin et Mayotte, en ceci que le recours déposé par un étranger auprès du tribunal administratif, afin de contester la validité d’un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière (APRF), a cessé d’être suspensif. Prévue pour cinq ans, cette mesure pourra être reconduite lors du vote d’une prochaine loi [13]. En outre, depuis le 1er janvier 2007, le recours non-suspensif pour les APRF est étendu — en Guyane et en Guadeloupe — aux obligations de quitter le territoire français (OQTF) qui peuvent accompagner un refus ou un non-renouvellement de titre de séjour. En supprimant de fait le contrôle par un juge de la légalité des APRF et OQTF, la nouvelle législation encourage les administrations d’outre-mer à moins s’inquiéter de la procédure et, ce faisant, favorise l’augmentation du nombre d’éloignements effectués. Par ailleurs, et de manière assez prévisible, la suppression du recours suspensif a contribué à la diminution significative des recours contentieux [14].

Une autre réforme apportée par la loi de 2006, là aussi spécifique à l’outre-mer, concerne les contrôles et la destruction de véhicules ayant servi au transport de personnes en situation irrégulière. En Guyane en particulier, le procureur peut ordonner la destruction des embarcations fluviales ainsi que l’immobilisation des véhicules terrestres et aéronefs empruntés par des clandestins. Cette dernière possibilité lui est également offerte en Guadeloupe. Enfin, à Mayotte, les policiers ont de plus grandes latitudes que dans le reste de la France pour contrôler les véhicules.

À ces mesures dérogatoires s’ajoute l’absence de continuité territoriale entre l’Europe de Schengen et les DROM-COM, ainsi qu’entre les DROM eux-mêmes. En effet, alors que la convention de Schengen autorise un étranger entré avec un visa de court séjour (dit « visa Schengen ») dans l’un des pays signataires, ou associés de la convention, à circuler librement entre ces États, son décret d’application ne s’étend pas aux étrangers des outre-mers français qui ont une carte de séjour, récépissé ou autorisation provisoire de séjour de moins d’un an — quand bien même elle s’applique aux territoires ultramarins espagnols et portugais. Pour pouvoir se déplacer, ces étrangers doivent solliciter un visa Schengen ou un visa de court séjour pour raisons humanitaires, dont la validité territoriale est limitée à l’Hexagone auprès de la préfecture du DROM ou du COM où ils sont autorisés à séjourner [15].

Enfin, pour ce qui concerne l’accès à la nationalité, les conditions qui le régissent sont en principe identiques sur tous les territoires de la République. Selon le Code de la nationalité, un enfant né sur le sol français a la nationalité française si l’un de ses parents au moins est français. Toutefois, lors des débats qui ont précédé le vote de la loi du 24 juillet 2006, le député UMP de Mayotte, Mansour Kamardine, et le ministre François Baroin ont proposé l’instauration d’une exception pour Mayotte, afin de barrer l’accès à la nationalité française aux enfants nés de père français et de mère comorienne. Si le Conseil d’État a rejeté cette proposition de loi, arguant que le Code de la nationalité ne pouvait être modifié sur une seule partie du territoire français, la loi du 24 juillet 2006 est néanmoins parvenue à instituer une procédure spécifique à Mayotte. Celle-ci autorise l’officier d’état civil à contester la reconnaissance de paternité d’un homme français pour un enfant né d’une mère étrangère s’il estime qu’il y a des raisons d’en soupçonner l’authenticité. Une simple saisie du parquet permet l’ouverture d’une enquête pour juger de la réalité de la paternité alléguée. Si celle-ci vient à être refusée, l’enfant ne pourra accéder à la nationalité qu’à l’âge de dix-huit ans, pour autant qu’entre-temps, il n’ait pas été reconduit à la frontière.

En conséquence, depuis 2007, lorsqu’une femme en situation irrégulière fait une demande de titre de séjour suite à la naissance d’un enfant né d’un père français, le parquet, à la demande de la préfecture, instruit aussitôt une contestation de paternité. Si le parquet refuse d’entériner la reconnaissance de paternité, la mère de l’enfant fait l’objet d’une OQTF, même si l’homme qui a reconnu l’enfant déclare qu’il veut assumer son rôle et ses responsabilités de père [16].

D’abord conçue pour Mayotte, l’incitation à soupçonner la sincérité des hommes qui revendiquent la paternité d’enfants dont la mère est une étrangère sans papiers n’a pas tardé à s’étendre aux administrations d’autres régions de l’outre-mer, bien que sous des formes un peu différentes [17]. Ainsi, en Guadeloupe, le Collectif de lutte contre la xénophobie rapporte que les officiers d’état civil sont de plus en enclins à refuser l’enregistrement des reconnaissances de paternité, alors même que la loi ne les y autorise pas.

2. La coopération internationale

La coopération internationale contribue à limiter les migrations et à favoriser les éloignements grâce à deux types d’accords : les accords de réadmission et les accords de coopération policière et douanière. Les premiers, qui forment la pierre angulaire des mesures d’éloignement, unissent la France aux pays frontaliers de ses territoires ultramarins. Ils concernent le Brésil depuis 2001 pour la Guyane, et Sainte-Lucie depuis 2005 pour la Martinique. Ces accords peuvent être négociés en échange de protocoles de circulation de très courts séjours. Tel est le cas pour la Dominique depuis 2006 et Maurice depuis 2007, dans leurs rapports respectifs avec la Guadeloupe et la Réunion.

Quant aux seconds, les accords de coopération policière et douanière, leur fonction est de permettre aux différentes polices des frontières d’oeuvrer ensemble à la limitation de l’émigration vers les territoires français. Un accord de coopération transfrontalière avec le Surinam a été signé en juin 2006, et des négociations sont en cours avec le Brésil. Elles devraient aboutir avant l’ouverture du pont sur l’Oyapock entre le Brésil et la Guyane, qui est prévue pour 2009.

Plus significatif est le traité ratifié en août 2007, après près de trente ans de négociations, entre la France et les Pays-Bas pour un contrôle commun des frontières de l’île de Saint-Martin. Cette île présente, en effet, une situation exceptionnelle du point de vue de la gestion de ses frontières. Une très grande majorité des entrées sur l’île s’accomplit par l’aéroport de Juliana et le port de Phillipsburg, tous deux situés du côté hollandais, où la PAF ne pouvait être présente avant la signature du traité. Enfin, des exemptions de visa de court séjour sont en cours de négociation avec des territoires de la Caraïbe (Antigua, Bahamas, la Barbade, Belize, Grenade, Saint-Christophe-et-Niévès, Saint-Vincent, Trinité-et-Tobago) en échange d’accords de réadmission.

Selon Nicolas Sarkozy et son ministre de l’Immigration, le codéveloppement ou développement solidaire, devrait être le pendant des accords de réadmission et de coopération policière et douanière. Toutefois, si on en croit l’auteur de l’avis concernant l’outre-mer, lors de la présentation au Sénat du projet de loi de finances pour 2008, cette contrepartie se signale essentiellement par son absence [18].

3. Les frontières institutionnelles

En plus des instruments fournis par la législation nationale et les accords internationaux, l’entretien de l’exception ultramarine en matière de droit des étrangers repose sur l’établissement de « frontières institutionnelles », c’est-à-dire sur des mécanismes de dissuasion et de contrôle de l’immigration à travers l’accès aux droits sociaux, aux soins et à l’éducation  [19].

À Mayotte, un nouveau régime de sécurité sociale a été mis en place en 2005, qui prive d’accès aux soins les personnes en situation irrégulière ainsi que les Mahorais qui, faute d’état civil, ne peuvent prouver qu’ils sont français. En l’absence de dispositifs pour les étrangers pauvres ou en situation irrégulière, ni la couverture maladie universelle (CMU) ni l’aide médicale d’État (AME) n’existent à Mayotte. Seuls les soins d’urgence sont couverts, dans des conditions définies par une circulaire de l’agence régionale de l’hospitalisation (ARH), laquelle exclut notamment les étrangers mineurs. Outre le coût des traitements, le risque d’être arrêté à l’accueil conduit les personnes non bénéficiaires de la sécurité sociale à éviter l’hôpital.

L’accès à l’instruction est un principe garanti par le droit français, la Convention européenne des droits de l’homme et la Convention internationale sur les droits de l’enfant. Il n’est pourtant pas facile pour des parents en situation irrégulière de scolariser leurs enfants à Saint-Martin, en Guadeloupe, en Guyane et à Mayotte. Dans ce dernier territoire, en particulier, une division du vice-rectorat filtre les demandes d’inscription depuis qu’en octobre 2006 les candidats à la scolarisation doivent passer un examen censé vérifier leur niveau. En 2007, cet examen a eu lieu en septembre, ce qui a contraint les élèves finalement acceptés à n’entrer en classe qu’en novembre [20]. Par ailleurs, une note de la préfecture en date du 19 septembre 2007 a enjoint aux chefs d’établissement de n’inscrire les étudiants majeurs que s’ils possédaient une carte de séjour. Toutefois, dans une déclaration commune, les destinataires de cette note s’y sont refusés [21].

4. Les moyens déployés

Pour mettre en oeuvre la politique d’immigration distinctive de l’outre-mer, l’administration a procédé à un considérable renforcement des équipes de police et de gendarmerie, à la rénovation et à la création de centres de rétention administrative (CRA) et de locaux de rétention administrative (LRA) et enfin à l’accroissement du matériel de détection et d’immobilisation des moyens de transport utilisés par les migrants [22].

Dès 2006, les équipes de la PAF ont été renforcées de plus de 50 % à Mayotte et de 10% en Guadeloupe. En Guyane, depuis 2006, un groupe d’intervention régionale (GIR), placé sous le commandement d’un officier de gendarmerie, est spécialisé dans la lutte contre l’aide à l’immigration clandestine. Au 1er janvier 2008, les compétences de la PAF de Saint-Barthélemy ont été transmises à la gendarmerie nationale et les effectifs ont été transférés à Saint-Martin pour assurer un plus grand contrôle des populations étrangères.

Le CRA de Guyane, déclassé en LRA début 2007, a été reclassé en CRA fin 2007 après des travaux de remise aux normes. Un LRA est ouvert depuis mai 2008 à Saint-Martin. Le matériel de détection des embarcations qui transportent des étrangers est devenu plus important et plus sophistiqué : de nouveaux hélicoptères, radars et vedettes rapides surveillent les fleuves et les rivages des confins du territoire français. Au cours du premier semestre 2008, le nombre de vedettes en service à Mayotte est passé de deux à quatre et, depuis juillet 2008, un troisième radar de surveillance maritime permet une couverture de l’ensemble de l’île. En conséquence, au large des côtes de Mayotte, les interceptions d’embarcations en provenance des Comores ont augmenté. Plus de 140 embarcations ont été interceptées en 2007, contre une centaine en 2006 et 59 en 2005.

Notes

[13]Il existe cependant des procédures de droit administratif susceptibles d’éviter une reconduite d’office. Gisti, collectif Migrants outre-mer, « Les spécificités du droit des étrangers en Outre-mer », Cahiers juridiques du Gisti, 2007.

[14]Christian Cointat, « Projet de loi de finances pour 2008 », Sénat, Paris, p. 33. Christian Cointat est sénateur (UMP), représentant les Français établis hors de France.

[15]Lorsqu’un visa est exigé, un même visa de court séjour est valable pour la Guyane, la Martinique et la Guadeloupe, mais un visa spécifique est nécessaire pour la Réunion, les COM et la Nouvelle-Calédonie. La délivrance d’un visa pour se rendre dans l’outre-mer repose sur une décision préfectorale de la région concernée.

[16]Pour limiter la fréquence des reconnaissances de paternité réputées suspectes, la loi prévoit en outre que tout homme qui se déclare le père d’un enfant né d’une mère en situation irrégulière est responsable des frais d’hospitalisation de la mère, même si l’enquête conclut ensuite à l’inauthenticité de la reconnaissance de paternité.

[17]Voir « Milande », p. 59.

[18]Christian Cointat, op. cit., p. 39.

[19]Sur la notion de frontière institutionnelle, voir John Crowley, « Where does the State actually start ? The contemporary governance of work and migration », in Controlling Frontiers : Free Movement Into and Within Europe D. Bigo and E. Guild, eds. Hants, UK : Ashgate, 2005.

[20]Réclamation sur des mesures d’exclusion de l’accès à l’éducation des mineurs ou de jeunes majeurs étrangers à Mayotte, lettre au président de la Halde, 11 juin 2008.

[21]Idem.

[22]Les données qui suivent proviennent du Comité interministériel de contrôle de l’immigration (CICI), « Les orientations de la politique de l’immigration », Documentation française, Paris 2007 ; Didier Quentin, op. cit.

Lire également
La rançon du succès
Contact
Nous contacter
Lettre d'informations
recevez par mail l'actualité de Cette France-là. S'inscrire.